中国土地乱象的根源在于现行土地制度安排。以国务院“31号文”（《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》）为标志的新一轮土地调控政策，其执行的效果和影响有待观察。

“31号文”尚需完善的地方

相较于国务院“28号文”，“31号文”旨在通过提高地方用地成本，进一步抵制地方多征超占土地的经济动机，包括解决被征地农民社会保障费用、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准等。

实际上，“31号文”推出的诸多措施，对提高征地成本和用地成本作用有限。在现行土地法律制度下，政府一手利用征地权，低价从农民那里获得土地，另一手则利用排他性权力，将建设用地高价配置给有地者。这种“低价进，高价出” 的卖地机制，使地方政府成为货真价实的“土地经营者”，土地收入日渐成为地方政府的“第二财政”。与土地“低价进，高价出”的巨额土地出让收入相比，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税、城市土地使用税收入，只能算“九牛一毛” ！

“31号文”要求提高新增建设用地有偿使用费交纳标准。但是，由于此项收入目前实行中央和地方三七开，此举事实上更具有中央和地方再分配土地利益的意义。新标准出台后，可能增加中央的分享总额，并不必然减少地方政府的收入。至于提高城镇土地使用税和耕地占用税标准，由于这两者都是地方税，执行的结果只会增加地方的土地税收，距离初衷更是相去甚远。

“31号文”还有一个要点，就是明确要求将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。此举对于规范土地出让金使用、减少土地寻租具有积极意义。但是，纳入地方预算后的土地出让收入改革要有长远视野，应该旨在规范和提高土地出让金的使用效率，决不可使此举成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

在现行土地制度下，地方政府卖地越多，土地出让金收入越多。因此，在加强土地出让金预算管理的同时，应借鉴发达市场经济国家的经验，启动土地财产税改革,地方政府从土地用途转换和土地交易中获得永续的收入。

“31号文”还规定，工业用地必须实行招拍挂出让。对此更需要用心考量。

正如经营性用地的招拍挂对于城市房地产市场产生的根本影响一样，政府垄断工业用地的“招拍挂”，减少工业用地的比重，提高工业用地的成本，影响中国的工业化进程，尤其对中西部地区的工业化将产生深远影响。

在土地由政府垄断的前提下实行工业用地“招拍挂”，首先会像房地产市场供地一样，为了追求土地收益最大化，控制供应，制造稀缺，从而抬高工业用地的成本。其次，由于工业用地出让收入偏低，工业用地实行“招拍挂”后，地方政府会将更大比例的建设用地配置于城市商业和房地产业，减少工业用地配置。

其实，广东、江苏近年来的实践证明，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既降低了企业的用地成本，又保证农民长期分享土地增值收益，地方政府又可企业税收和土地使用费，可谓一举数得。

既然政府垄断工业用地出让弊端多多，还不如让农民集体建设用地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场。

中央审批地方用地遇到的挑战

“31号文”还从行政上调整了城市批次建设用地的审批方式，将现在由国务院分批次用地审批权下放到省级人民政府；同时，强化耕地保护的“行政首长负责制”。但在现实中，中央对地方建设用地的指标审批遇到两大挑战：

    其一，地方政府往往会以变通方式应对指标管理。一些地方要么通过省内调剂建设用地指标，要么通过土地整理折抵用地指标，甚至出现以省际间基本农田代保换取土地转用指标；还有就是干脆违法用地，待土地清查时交点罚款实现“合法化”。

其二，地方对基本农田的保护已流于形式。为了得到中央用地审批许可，地方政府在编制耕地占补平衡计划进可谓绞尽脑汁，从而出现一个地区工业和商业用地已占很大比重，而其基本农田总量不减反增的戏剧性现象。

至于强化地方政府主要负责人的责任，其执行力到底如何，还有待实践检验。关键问题在于，在现行用地指标管理下，土地管理的闸门在中央，但开闸的把手却掌握在地方政府手里。在土地高额利润驱动下，地方时时刻刻具有拧开把手“放闸”的动机。

应该看到，当前土地乱象的根源在于现行土地制度安排，即政府垄断土地一级市场。因此，在实行严厉的行政措施后，必须要有制度性改革的跟进，才能求得中国土地诸多问题的根本解决。