2003 年8 月,国资委、发改委和财政部联合发出紧急通知,要求暂停电力企业职工持股。这已不是职工持股第一次被叫停。在国企改革过程中,职工持股“几起几落”。从允许发行“内部职工股”、“公司职工股”,到国家明令停止审批和发行,前后只有几年时间;从允许组建“职工持股会”,到国家主管部门停止审批,经历的时间也不长。职工持股虽不断变换方式,但总也跳不出“屡战屡败、屡败屡战”的怪圈,这一方面表明职工持股的生命力极强,另一方面则昭示以往职工持股的制度设计存在缺陷。
职工持股的出路在哪儿? 最重要的有两条:一是调整出发点。不能像过去那样,为改制而搞职工持股,而是把职工持股作为完善养老金制度的一种形式。二是改变筹资方式。不能让职工自己掏腰包，而是充分运用金融工具，同时用足用活国家的优惠政策。
一、职工持股屡遇“红灯”
国企改制的10 多年时间里,职工持股已采取过多种形式:“内部职工股”,“公司职工股”,自然人持股, “职工持股会”。
以上四种形式都在一定时期内和一定范围内存在,虽不具有时间上的继起性和空间上的并存性,但最终的结局都是相同的,即都遇到了“红灯”:
1 、“内部职工股”
“内部职工股”是改革中最早出现的职工持股形式,也是最先遇到“红灯”的。股份制试点初期，股份制试点企业采取内部职工持股的比重很高。据统计,截止1991 年底，各类股份制试点企业3220家，有内部职工持股的2751家，占80%。
1992 年5 月,原国家体改委印发的《股份有限公司规范意见》规定:定向募集公司成立1 年后增资扩股时,经批准,可转为社会募集公司。1993 年4 月,由于出现了超范围、超比例发行“内部职工股”,定向募集公司甚至在全国范围内公开招股,以及内部职工股权证非法交易等方面的问题,国务院办公厅转发了原国家体改委、原国家经贸委和原国务院证券委《关于立即制止发行内部职工股不规范做法的意见》,要求对上述问题进行清理规范,同时对新要求发行“内部职工股”的暂缓审批。
2 、“公司职工股”
“公司职工股”出现在股份制规范发展的时期。1992 年5 月,原国家体改委、原国家计委、财政部、中国人民银行和原国务院生产办联合发布了《股份制企业试点办法》,对股份制试点进行规范;1993 年12 月, 《公司法》的颁布使股份制试点进入依法设立、规范发展的阶段;1995 年,原国家体改委依照《公司法》对股份制试点企业进行了规范。据原国家体改委统计,截止到1996 年底,依照《公司法》重新登记和设立的股份有限公司有4300 家,股本总额3580 亿元,其中包括向内部职工筹资350 亿元。
同时, 《股票发行和交易管理暂行条例》对“公司职工股”的发行比例和上市流通等作出了明确规定。然而,到1998 年11 月, “公司职工股”也遇到了“红灯”:中国证监会发出《关于停止发行公司职工股的通知》,亮出三道“令箭”,要求股份有限公司在公开发行股票时,一律不再发行“公司职工股”;尚未发行的,一律停止发行;已经发行的,仍执行原政策。
3 、自然人持股
职工以自然人身份持有本企业的股份,也属于职工持股的范畴。在国有小企业改制过程中,这种形式曾被采用,比如组建股份合作企业。近几年,一些地方为鼓励经营者持大股,一般也采取这种形式。
职工以自然人身份持股,虽然没有被“叫停”,但其局限性也很明显。按照《公司法》,有限责任公司的股东人数是有最高限的,即不能超过50 人。如果职工人数超过这个高限,实行职工持股就有困难。
4 、“职工持股会”
近年来, “职工持股会”似雨后春笋,且备受推崇。从其组织方式看,大体上有三种:一是直接登记注册为社团法人;二是挂靠在工会,作为工会内设或下属机构;三是直接依托工会而设立。
应当说,设立“职工持股会”,对推动职工持股发挥了重要作用,在实践中不乏运作成功的范例。
然而,到1999 年,负责社团法人登记的民政部,已经停止对“职工持股会”的审批。2000 年7 月,民政部办公厅发出《关于暂停对企业内部职工持股会进行社团法人登记的函》;同年12 月,中国证监会明确:不受理职工持股会和工会作为股东或者发起人的公司的上市申请。这意味着,“职工持股会”这种职工持股形式也走不通。
民政部停止审批“职工持股会”,主要因为工会作为社团法人同职工持股的赢利动机相矛盾,而且设立“职工持股会”的目的同《工会法》和《社会团体登记管理条例》等法律法规的规定相冲突。
二、拯救职工持股需出新招
职工持股也是一种“舶来品”,它首先由美国一位投资银行家在上个世纪50 年代提出,70 年代在美国蓬勃兴起。日本、英国等发达国家也都有成功实施的先例。对比分析中外职工持股,特别是中美职工持股,有助于找到一条拯救我国职工持股的出路。
1 、中美职工持股的异同
美国的职工持股叫做“雇员持股计划”。从实行职工持股的背景看,中美两国有类似之处。
职工持股在美国的兴起,是同其可以作为股权变现的通道分不开的。上个世纪70 年代,一些私人公司创始人到了退休年龄,需要出售股份,以安度晚年。这也是私人老板积极支持职工持股的原动力。反观我国实行职工持股,其结果也是为国有资本的退出创造条件,也是一条股权变现的安全通道。
中美实行职工持股的背景相似,但采取的手段有很大不同:美国充分运用金融工具,通过贷款等为雇员筹措购买股份的资金,雇员为持股是不需要自己掏腰包的,最多在还贷期间承诺不增加工资,以增加公司的现金流;而我国则不同,职工持股是一定要自己掏腰包的。职工获取股份的手段不同,使职工持股的动机与效果截然不同:
美国雇员在职时持股、退休时变现,是为了退休后能多得一份养老金收入,持股更注重长期利益;我国职工更多的是为在很短时间里获取股票的溢价收益,持股更看重近期利益。
职工自己掏腰包购买股票,追求股票转让中的溢价收益,这种动机和行为本无可厚非。但是,职工持股如同股民在股市上炒买炒卖一样,搞职工持股也就失去了意义,同时还会给证券市场带来问题。
中美职工持股的另一个不同之处是,美国联邦政府以立法的方式推动职工持股,同时为职工持股提供税收优惠。据美国税收联合委员会估算,联邦政府为支持职工持股而造成的税收收入损失,1999 年财政年度约为9 亿美元,1999 年到2000 年度约为46 亿美元。我国实行职工持股的时间已经不短,除原国家体改委和原外经贸部等部门曾就外贸企业职工持股试点工作提出原则性意见外,国务院始终没有发布有关职工持股的政策文件,有据可查的是将近一半省(区、市) 有关职工持股的政策规定。此外,职工持股都是由职工自己掏腰包购股,国家在税收上也没有优惠。
2 、职工持股要实现“共赢”
2002 年11 月,原国家经贸委、财政部等8 部委制定了《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》,文件提出:职工个人所得经济补偿金,可在自愿的基础上转为转制企业的等价股权或债权。
作为股权变现的一条通道,职工持股肯定会大有用武之地。但职工持股涉及多方利益主体,在推进过程中需要顾及方方面面的利益,要实现“共赢”。
职工持股需要制度创新。创新方式之一,就是在制度安排上引入金融工具。可供选择的一种思路是,由信托投资机构担当职工持股的中介。受持股职工的委托,信托中介机构先从银行贷款,然后用贷款置换企业股票,并将股票交由贷款银行保管。这种思路运作的法律依据是《信托法》。
按照上述思路,职工持股并不需要“职工持股会”,而由信托中介机构直接同持股职工建立信托关系,类似于替职工“投资理财”。
接下来的关键问题是:归还银行贷款的资金从何而来? 目前至少有两类资金可用于分期偿还银行贷款:一是为职工建立企业年金的供款。国家鼓励建立企业年金制度,企业供款在工资总额4 %以内的,可在成本中列支。这项优惠政策已在辽宁省社会保障试点中试用,今后将在更大范围内推广。二是住房公积金。住房公积金由职工和企业双方共同供款,缴存比例目前已分别为10 %左右。近年来,随着城镇住房私有率逐年提高,住房公积金的提取比例在下降,形成大量资金沉淀。
以上两类资金来源,企业供款比例相当于工资总额的14 %左右,如果加上职工按相同比例缴存,总计可达工资收入的28 %左右。分期偿还银行贷款是有资金保证的。对于国家而言,职工持股可收到“一石多鸟”之功效:一次性获得国有股变现收入,可用于充实社会保障基金;把职工持股作为企业年金的一种形式,有助于建立起多支柱养老金体系,改变国家养老金唱“独角戏”的局面;职工持股不再让职工用现金购股,不以减少即期消费为代价,有助于扩大消费,促进国民经济良性循环。
本文原载《经济参考报》2003年11月26日