经过这些年的努力，我国收入再分配体制已初步确立，随之而来的问题是：如何把握收入再分配的度？一种意见认为，我国目前正处于社会转型的非常时期，因收入差距扩大、贫富分化而引起的社会矛盾越来越突出，收入再分配只能加强，不能削弱，应当进一步加大收入再分配的力度；另一种意见认为，收入再分配是以公平为目标的，不能不顾我国国情国力和发展阶段而过分强调、强化，仍应高举“效率优先”大旗，把收入再分配限定在“救急不救穷”的范围内。对收入再分配，无论是“看重”还是“看轻”，进一步探讨需要寻求共同的基础，简而言之，就是先对我国收入再分配进行度量。这恰恰是学界目前所缺少的，又是决策不可或缺的。
一、我国收入再分配的主要方式
收入再分配有广义与狭义之分。从广泛的意义上看，价格、馈赠、民间济贫等都属于收入再分配。但本文所论及的收入再分配是狭义的，具体是指由政府主导的、且引起不同群体间收入转移的分配活动。目前，我国由政府主导的收入再分配，主要包括征收个人所得税、社会保险、优抚、社会救济和救助等方式。
（一）个人所得税
个人所得税是对初始收入的调节，其收入再分配功能是双重的：一方面调节初始收入所形成的差距，另一方面聚积可供收入再分配的财政资金。
我国对个人的所得征税，开始是按内外有别设置税种的。1980年开征的个人所得税，是向外籍人员征税；1986年开征的个人收入调节税，是向本国公民征税。1994年，我国实施了统一的个人所得税新税制。目前，个人所得税已成为我国第四大税种。
1、个人所得税初具规模。1980年个人所得税仅征收了16万元，但到2001年底已增至996亿元。从1994年到2001年，个人所得税增幅年均达48%，年增收额为118亿元。1
2、个人所得税收入“三足鼎立”。自1999年11月1日起对储蓄存款利息恢复征税以来，利息税在个人所得税中所占的比重越来越大。2000年利息税为149亿元，占个人所得税收入的22.6%；到2002年已达300亿元，所占比重为24.8%。目前，利息、股息、红利所得一跃成为个人所得税的第二大收入项目，并同工薪所得和个体工商户的生产经营所得一起，成为个人所得税的三大收入项目。
（二）社会保险
社会保险也是一种收入再分配方式，而且是一种范围更广泛的收入再分配。目前，我国社会保险是分项目设立的，包括养老、失业、医疗、工伤和生育等五个险种。
1、养老保险实行代际转移。从制度模式看，养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合，但由于个人帐户基金和社会统筹基金混在一起，全部被用于支付已退休人员的养老金，代际转移的特点很明显。到2001年底，参加基本养老保险的在职职工达10802万人，离退休人员达3381万人，制度内抚养比为3.19：1；基本养老金支出总额为2266.5亿元。2
2、医疗保险的统筹互济占很大比重。从制度模式看，医疗保险也实行社会统筹与个人帐户相结合。企业缴费中的一小部分记入个人帐户，其余部分建立统筹基金，用于支付大病或住院费用。到2001年底，参加基本医疗保险的在职职工达5470.7万人，退休人员为1815.2万人；基金收入383.6亿元，基金支出244.1亿元。3
3、失业、工伤和生育保险实行社会统筹。失业保险的社会统筹费用来源于劳资双方的缴费，工伤和生育保险则主要来源于雇主缴费。到2001年底，失业、工伤和生育保险的参保人数分别为10355万人、4345万人和3455万人；全年共有469万失业人员享受失业保险待遇，25万多因工伤残、死亡人员享受工伤保险待遇，29万女工享受生育保险待遇；失业人员生活费支出88亿元，工伤和生育保险基金支出分别为16.5亿元和9.6亿元。4
（三）优抚、社会救济与救灾
国家对革命伤残人员、烈属、红军老战士等优抚对象，实行定期抚恤与补助；对生活上暂时遇到困难的贫困人群，按照最低生活保障标准实行社会救济；对60年代初被精简的退职老弱残职工，进行定期救济；对受灾群众在吃、穿、住、治等方面进行临时性救助。所有这些也都属于收入再分配。
1、优抚。自1994年以来，国家在8年中先后7次提高了抚恤标准，使全国优抚对象的生活水平，基本达到或高于当地平均水平。在乡特等伤残人员的年抚恤金标准达到8400元，烈属的年定期抚恤金标准达到2220元，在乡退伍老红军的年补助标准达到7800元。2001年底，全年得到抚恤、补助的各类优抚对象为450.6万人，中央和地方财政的抚恤支出达65亿元。5
2、社会救济。自1997年以来，城市居民最低生活保障制度在全国范围内开始建立。到2002年6月底，全国已有1931万人被纳入城市低保制度。从2000年起，各级财政加大了低保资金投入，2002年各级财政预算安排资金105亿元用于城市低保，低保对象获得的救济金人均58元。6此外，全国部分省份在农村建立了最低生活保障制度，2001年共有304.6万名农村居民得到了生活救助；20世纪60年代初期，国家对精简退职老弱残职工进行定期救济，目前被救济人数约有50万人；农村散居五保户也获得国家或集体的救助，2001年有221.6万人。7
3、救灾。2001年，中央和地方财政救灾资金投入41亿元，有6000多万人次在吃、穿、住、治等方面得到了政府临时性救济。8
二、我国收入再分配能力评估
改革开放以来，尤其是1998年以来，随着个人所得税征管力度加大，国家用于收入再分配的财政资金逐年增加，以及社会保险制度覆盖面扩大，我国收入再分配的范围和规模都在扩大。
（一）个人所得税的调节力度
目前，我国个人所得税是分项目征收的。过去很长一段时间，工薪所得和个体工商户的生产经营所得，一直是个人所得税的主体收入项目。自恢复对储蓄存款利息征税以来，个人所得税收入结构发生了很大变化，利息等所得一跃成为第二大收入项目。尽管如此，目前工薪所得仍是个人所得税的最大收入项目。根据国家税务总局统计分析，工薪所得和利息等所得占个人所得税收入的比重，1995年分别为43%和7%，到2001年分别为41%和35%。9
1、工薪所得的纳税人次明显增多。1980年开征个人所得税时，由于纳税人仅限于来华工作的外籍人员，且处于改革开放初期，无论是纳税人次，还是纳税金额，数量都非常有限。1994年实施统一的个人所得税制后，工薪所得的纳税人次和纳税金额逐年大幅增加。1994年纳税人次为956.5万人次，纳税金额为32亿元；1998年纳税人次上升到5970.5万人次，纳税金额达到168亿元；2000年纳税人次超过6000万人次，纳税金额为283亿元。10
2、高收入者承担了一定纳税义务。从工薪所得看，目前纳税贡献最大的人群有两类，即外籍管理人员和国内高收入者。1997年至2000年，外籍管理人员的纳税金额占工薪所得的比例分别为40%、37%、34%和29%。11外籍管理人员的纳税贡献率虽趋于下降，但其纳税金额约占工薪所得的1/3左右。此外，工薪所得的很大部分来自国内高收入者。据统计，1998年月薪超过2万元的纳税人占1.83%，但其纳税金额占工薪所得的13.32%；2000年北京市金融业和房地产业年人均纳税金额分别为3240元和2250元。12
3、个人所得税收入所占比重明显提高。1999年至2001年，我国个人所得税收入分别已达414亿元、660亿元和996亿元，约占同期税收收入的比重分别为3.88%、5.25%和6.51%；个人所得税收入相当于国内生产总值（GDP）的比重分别为0.50%、0.74%和1.04%。
（二）社会保险的收入再分配能力
自1998年以来，我国社会保险制度的覆盖范围不断扩大，社会保险基金的收支规模也随之扩大。虽然社会保险同商业保险在组织管理等方面存在很大区别，但二者都遵循“大数法则”，即靠多数人的缴费来支付社会保险待遇。
1、社会保险的资金调动能力在增强。1998年至2001年，全国社会保险五个险种的基金收入分别已达1619.0亿元、2208.2亿元、2644.2亿元和3102.0亿元，相当于同期财政收入的比重分别为16.4%、19.3%、19.7%和18.9%；而基金支出分别已达1632.3亿元、2105.5亿元、2384.4亿元和2748.0亿元，相当于同期财政支出的比重分别为15.1%、16.0%、15.0%和14.5%。13社会保险基金收入占国内生产总值的比重，已从1998年的2.1%上升到2001年的3.2%；基金支出占国内生产总值的比重，从1998年的2.1%提高到2001年的2.9%。
2、社会保险覆盖人群达到一定规模。目前，在社会保险五大险种中，养老保险和失业保险覆盖的人群最大，医疗保险因正在推进之中覆盖人群还很小，工伤和生育保险的覆盖范围最小。具体说，1998年至2001年，基本养老保险的参保在职职工分别已达8476万人、9502万人、10447万人和10802万人；失业保险的参保人数分别已达7928万人、9852万人、10408万人和10355万人；基本医疗保险的参保在职职工分别为1510万人、1509万人、2863万人和5471万人；工伤保险的参保人数为3781万人、3912万人、4350万人和4345万人；生育保险的参保人数分别为2777万人、2930万人、3002万人和3455万人。14
3、享受社会保险待遇的人数已达到一定规模。目前，我国享受社会保险待遇（不含医疗保险）的人数已达3900多万人，约占城镇人口的8.12%。也就是说，城镇人口每百人中有8个人能享受到社会保险待遇。其中，按月领取基本养老金的离退休人员逐年增加，到2001年已达3381万人；享受失业保险待遇的失业人员也在显著增多，到2001年已达469万人。随着下岗职工基本生活保障与失业保险并轨，享受失业保险待遇的人数还会增加；享受工伤和生育保险待遇的人数每年约有50万人左右。详见表1。
（三）国家财政的收入再分配能力
目前，我国由财政支撑的收入再分配，主要是对特定人群的养老、抚恤和生活救助等。自1998年以来，国家财政特别是中央财政增加了对养老保险和城市居民最低生活保障等社会保障补助支出，从而使国家财政的收入再分配能力明显增强。
1、用于收入再分配的财政资金明显增加。目前，国家财政用于收入再分配的资金，主要包括以下几个方面：（1）行政事业单位离退休费；（2）民政部门支付的离退休费（含军队移交地方安置的离退休费和地方离退休费两项）；（3）抚恤资金；（4）城市居民最低生活保障资金；（5）救灾资金；（6）农村国家定期定量救济资金；（7）“两个确保”补助资金。其中，第1和第7项是最大的支出项目。自1998年以来，用于收入再分配的财政资金逐年增加，从1998年的780亿元增至2001年1807亿元，除了救灾资金受灾情影响年度有波动外，其余项目每年都在增加；与此同时，国家财政预算支出中，用于收入再分配的比例也逐年增加，已由1998年的7.22%增至2001年的9.59%；这笔财政资金占国内生产总值的比重也在增加，1998年至2001年分别为1.00%、1.36%、1.65%和1.88%，每年约增加0.3个百分点。详见表2。
2、由国家财政支撑的收入再分配所覆盖的人群很大。其中，靠财政供养的行政事业单位离退休人员，已由1998年的769万人增加到2001年的928万人；20世纪60年代初期被精简退职的老弱残职工，目前仍有50万人左右能得到国家救济，包括享受原工资40%的救济金和定期定量救济金两种方式；革命伤残人员、烈属、红军老战士等优抚对象约有440多万人，定期得到国家的抚恤与补助；最近两年城市享受最低生活保障的人数快速增加，1998年为184万人，到2001年底已达1170万人；此外，城乡临时被救济的人员也保持一定规模，1998年最多时达到3000多万人，1999年和2000年为1800多万人，2001年有2000多万人；得到国家定期定量救济的农村贫困人口也在逐年增加，已从1998年的20万人增至2001年的80万人。15由此可见，目前由国家财政供养或救助的人群已有很大规模，其中，行政事业单位离退休人员、精简退职老弱残职工、优抚对象和部分农村贫困人口等每年都在增加，已从1998年的近1300万人增至2001年的1500多万人，并能得到国家财政经常性供养或救济。详见表3。
（四）分析结论
由政府主导的收入再分配规模，可以用两项指标来度量：一是可供收入再分配资金；二是收入再分配惠及人群。根据以上对我国近几年收入再分配能力的初步分析，可以得出以下结论：
1、可供收入再分配的资金明显增多。1998年至2001年，我国收入再分配中的社会保险资金和财政资金两项合计分别已达2399亿元、3321亿元、4120亿元和4909亿元，相当于同期国内生产总值的3.06%、4.05%、4.61%和5.12%。在收入再分配中，个人所得税具有双重作用：一方面能调节收入差距，另一方面为财政性质的收入再分配筹集资金。1999年至2001年，个人所得税收入占收入再分配中财政资金的比例分别为37.2%、44.7%和55.1%。
粗略估算，我国目前可供收入再分配的社会保险资金和财政资金，两项合计已接近5000亿元，约占国内生产总值的5%左右。
2、收入再分配惠及人群保持一定规模。1998年至2001年，我国享受社会保险待遇的人数和由国家财政支撑的收入再分配所覆盖的人数，两项加在一起分别为7444万人、6591万人、7207万人和8616万人，约占同期全国总人口的比例分别为5.97%、5.24%、5.69%和6.75%。在收入再分配惠及人群中，被定期供养、抚恤、补助和救济的人数，已从1998年的4000多万人增至2001年的5000多万人。其中，离退休与退职人员占绝大多数。详见表1和表3。
从收入再分配对象所得到的收入水平看，在乡特等伤残人员的抚恤金标准最高，年人均8400元；其次为离退休人员的年人均养老金和在乡老红军的年补助标准，2001年分别为7784元和7800元；此外，烈属定期年抚恤金标准已达2220元。16其余人员从收入再分配中得到的收入水平还较低，比如，城市最低生活保障对象得到的月人均救济金，2002年只有58元。17
三、我国收入再分配存在的突出问题与改进建议
收入再分配是对初次分配结果的矫正。衡量收入再分配的最终效果，最理想的方式是测定收入再分配前后收入差距的变化状况。根据国际经验，个人所得税征收前后，初始收入之间形成的差距会有很大变化，趋势是收入差距变小；如果加上社会保险和财政转移支付，收入差距还会缩小。目前，由于受统计等因素制约，我们尚不能对收入再分配的实际效果进行定量测定。
根据以上分析判断，我国目前的收入再分配对调节收入差距的效果还是比较明显的，但所存在的问题也不容忽视，主要表现在两个方面：一是个人所得税对收入差距的调节作用还很有限，高收入者的纳税贡献率较低，现行税制对扩大工薪阶层的财富占有很不利；二是在防止与减少老年贫困方面，社会保险和财政转移支付所发挥的作用比较小，以离退休金为主要经济来源的老年人所占比例很低，部分退休老人因领不到养老金而陷入贫困、变成了城市低保对象。
（一）个人所得税的调节方向需调整
最近两年，各界人士对个人所得税所起的作用议论很多，起因是工薪所得占个人所得税收入的很大比重，高收入者逃税或偷漏税现象严重。对此，税务机关一方面采取多种措施，加强对高收入者纳税情况的监控；另一方面通过媒体予以解释，认为工薪所得所占比重较大是符合我国实际的，也是正常的、合理的。
2002年一项小型民意调查显示：对于个人所得税是否对调节贫富差距起到作用，只有11.1%的受访者认为基本做到，高达82%的受访者认为没有做到。从个人所得税的收入再分配效果看，有两个问题值得进一步研究探讨：
1、高收入者的纳税贡献率不够高。据国家税务总局统计，1998年月薪超过2万元的纳税人占1.83%，其纳税金额约占当年工薪所得的13.32%。另据统计分析，外籍管理人员是工薪所得的主要贡献者，1997年占40%，2000年有所下降但仍占29%。18美国是个人所得税制较为完善的国家之一，尽管高收入者的逃税问题也很严重，但是，年收入超过10万美元的纳税人所缴纳的税款，占个人所得税收入的60%以上。19
2、现行税制对扩大工薪阶层的财富占有不利。这些年来，随着养老、医疗等社会保险制度以及住房、教育等福利制度的改革力度加大，工薪阶层的支出压力越来越大。除了缴纳社会保险费和个人所得税以外，工薪阶层在购买住房、子女教育等方面需支付的费用也很多。由于我国现行的个人所得税制，是在上述改革项目大规模实施以前修订的，已经不能适应改革发展的新形势。首先，纳税是以个人为单位的，对家庭财务支出因素考虑不够，特别是对有子女的家庭。其次，费用扣除中尚未考虑购房贷款利息支出等因素，这对支持住房制度改革，减轻工薪阶层的支出压力是不利的。党的十六大报告提出要以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，我理解这是针对工薪阶层而言的。只有扩大工薪阶层的财富占有规模，才能形成有益于国家长治久安的社会结构。
（二）收入再分配应格外关注老年人贫困
近年来，人口老龄化问题已被广泛关注，但老年人贫困问题尚未被引起足够的重视。从收入再分配制度建设看，国家目前已对优抚对象、离退休职工、精减退职老弱残职工和少数农村贫困人口等予以特别关照，使这些人员有了较为稳定的收入来源。但是，仍有许多老年人尚未被纳入正常的收入再分配范围，一些老年人因收入来源不稳定而落入贫困。
1、以离退休金为主要经济来源的老年人比重还很低。据国家统计局1994年10月对全国60岁以上老年人的抽样调查，老年人的收入来源主要有三个，其中离退休金排在第三位，只占15.6%，即依靠离退休金安度晚年的老年人比重还很低。从不同地区看，全国只有上海和北京两个城市的老年人自我养老能力强，以离退休金为主要经济来源的老年人比例，分别达到63.46%和49.83%；该项指标在天津和东三省接近1/3，其余地区低于20%。20另据2000年全国第五次人口普查，全国60岁以上的老年人接近1.3亿人，而领取养老金的离退休职工只有4000多万人。最近几年，在国企改革和结构调整过程中，一些中年人先后办理了提前退休手续，因此，60岁以上老年人领取养老金的比重仍不太高。
2、城市未参保集体企业退休职工领不到退休金。近年来，随着“两个确保”政策的实施，离退休人员和下岗职工的基本生活得到了保障。但由于这项政策的实施对象，一般只限于国有企业的离退休人员和下岗职工，城镇集体企业基本上未被纳入。特别是城镇集体企业的退休人员，因其所在企业已经关闭或经营状况不好，无力承担养老保险费用，几年甚至更长时间没有领到退休金。目前，这类人群的数量究竟有多少，并没有可靠的统计数据。据推算，没有被养老保险制度覆盖的城镇集体企业退休人员，1997年全国有81万多人，1998年仍有52万人。实际情况比统计数字要大得多。2000年，国家对随同资源枯竭矿山破产的城镇集体企业退休人员制定了一项新政策，即对无力缴纳养老保险费用的城镇集体企业，其退休人员可以按照当地居民最低生活保障标准领取基本生活费。2000年底发布的《国务院完善城镇社会保障体系试点方案》，把这项政策的范围扩大，并要求辽宁省进行试点。但这类人群对该项政策的认同度并不高，甚至提出宁要社保、不进低保。据了解，这些退休人员的退休金待遇一般比低保标准高1倍。
3、部分退休职工变成了城市低保对象。据民政部统计，截止2002年6月底，全国共有1931万人享受城市最低生活保障待遇，其中退休职工约93万人，占全部低保对象的4.8%。21退休职工也进了城市低保范围，不外乎有两个原因：一是养老金标准过低，二是领不到养老金。无论哪种原因，都需要对养老保险制度改革进行认真反思。
本文原载《经济学动态》2003年第5期
引注：
1 叶霖儿，金黄. 个税已成为我国第四大税种，中国税务报，2002-6-21.
2 劳动保障部和国家统计局. 2002年劳动保障事业发展统计公报
3 劳动保障部和国家统计局. 2002年劳动保障事业发展统计公报
4 中国社会保险年鉴（2002年）
5 8年7次提高抚恤标准，优抚对象生活水平提高. 新华社新闻稿，2002-10-18.
6 民政部课题组. 中国的城市贫困与最低生活保障. “2002年中国城市反贫困论坛”主题报告.
7 《中国统计年鉴》（2002年）
8 同注7
9 加强高收入者个人所得税征管--访国家税务总局有关负责人. 中国税务报，2001-8-21.
10 叶霖儿，金黄. 个税已成为我国第四大税种，中国税务报，2002-6-21.
11 加强高收入者个人所得税征管--访国家税务总局有关负责人. 中国税务报，2001-8-21.
12 加强高收入者个人所得税征管--访国家税务总局有关负责人. 中国税务报，2001-8-21.
13 根据相关年度劳动保障事业发展统计公报数据计算.
14 参见相关年度劳动保障事业发展公报
15 数据来源于《中国统计年鉴》（2002）
16 数据来源于《中国统计年鉴》（2002）
17 数据来源于《人民日报》2003年1月30日
18 加强高收入者个人所得税征管--访国家税务总局有关负责人. 中国税务报，2001-8-21.
19 王振华. 紧盯高收入者，美国纳税稽查重点转移. 中华工商时报，2002-9-24.
20 杜鹏，武超. 中国老年人的主要经济来源分析. 转引自中国劳动网理论动态.
21 民政部课题组. 中国的城市贫困与最低生活保障. “2002年中国城市反贫困论坛”主题报告.