【内容摘要】普通劳动者的职业技术教育在中国是一类新型教育，其发展受到多种因素的制约，关键是观念、资金、师资三个方面普遍存在的问题比较突出。根据《国务院关于大力发展职业教育的决定》的精神，当前发展职业技术教育体制性改革迫在眉睫，作者提出“要素组合”型职教集团的改革选项，以利于促进职教快速、均衡、健康发展。当然，也不可避免存在一定的缺点。
The Option of Vocational Education development
" Essential Factor Combination" Vocational Education Group
Chai Fuhong
(Huanggang Polytechnic Huanggang 438002 Hubei)
Abstract: Common laborers vocational-technical education in China is a kind of new education. Its development is restricted by many kinds of factors. And the key and prominent point exists generally in the three aspects: fund, idea and the teachers. Based on The State Council’s decision on developing vigorously the vocational education, the current vocational education institutional reform is imminent. The author proposed the " essential factor combination " vocational education group as the reform option to favor to promote vocational education’s fast, balanced and healthy development. Turely, a certain deficiency can not be avoided.
Key words: poverty of vocational education quality of teaching essential factor recombination
vocational education group analysis of advantages and disadvantages
2005年10月28日，《国务院关于大力发展职业教育的决定》发布后，各级党、政领导和职教战线上的教职工，对职业技术教育发展的必然性认识加深了，增强了紧迫感和使命感。联系我国地方财政困难状况、居民对教育收费提出质疑、职业教育质量有待提高的实际，充分发挥职业教育是提高劳动者素质、消除贫困、促进就业、维护稳定、建设先进文化的特质[1]，把计划与市场的优点结合起来，运用到发展职业教育的具体运作中来，组成“要素组合”型的职教集团，促进职业教育的健康发展。
一、问题缘起与职教贫困[2]
职教，包括高职和中职。上个世纪的中国，明确称为职业教育的只有中职，师范和医学本来就是职业教育，却归类于高等教育类；上个世纪末，我国才开始设立高等职业技术教育，打破了中国高等教育分类发展的五味瓶。
职教，作为一个教育大类，过去的管理体制是由部门、企业和地市级人民政府办学。高职教育出现后，过去的办学主体没有大的改变，新增了省办和民办高职两个主体，并把处境尴尬的高等专科学校划入高职类，统称“高职高专”；中职教育办学主体开始下移至县级人民政府。目前，已初步形成以省、地（市）、县（市）三级地方政府为主，以及部门办职教的办学格局。全国每个地市区域内都有一所以上高职院校和多所中职学校。我国职教初步形成布局较为合理的体系。
普通高等教育（职教以外的高教），以中央和省两级政府为办学主体，其财源是中国教育相对充裕的教育；义务教育，就全国看，从2007年起，有中央转移支付保底；高中，中职和高职教育就视地方财力的宽窄而论，全国除深圳、顺德职院和私立高收费中学、职教外，没有不感到经费不足的学校存在。从人才培养类别与政府的责任看，义务教育是扫除文盲的需要，它不能形成社会生产力，但是世界通行作法。职教和普通高教，是直接为社会培育劳动者的教育，它们享受政府的财政补贴，本应相当，可是“精英教育”的阴霾迟迟难以散去，导致“平民教育”、“大众化教育”提高不到应有的位置，职教的贫困成为必然。
一方面，职教大面积贫困既成事实；另一方面，百姓教育费负担已引起社会普遍关注。加之，职教发展速度过快，无论是认识、办学理念、教育教学运作、软硬件设施与配套，都有不如人意的方面，集中到一点，就是教学质量、毕业生素质参差不齐，有的不能达标。因此，职教不能坐以待毙，必须闯出一条生路，倒逼职教质量的提高。
二、要素组合与职能分立[3]
学校，无非是由三部分人群组成。一是教师队伍；二是行政管理队伍；三是后勤服务队伍。教师队伍决定教学质量，是一个学校整体水平与层次的代表；行政管理队伍决定学校的运作、生存与发展；后勤服务人员决定学校师生学习、生活的正常运行、一部分人文关怀与外在文明程度。
国有学校，本质上是“投资者”（政府）的学校，不是“书记”、“校长”的学校。上述三类工作人员都是为投资者“打工的”，“打工者”没有必要为投资者担心学校的生存与发展问题。在教育投资多元化条件下，若投资者只管投资，不管如何办学；只讲收费，不关心运行费用的收支；只讲规模，不讲成本、效益（非指经济效益，只指人才效益）。这样的投资方，就不是一个合格的投资者，更不是一个战略投资者，他没有担负起投资的义务与责任。
各级政府与各级教育行政当局之间是有分工的。政府是教育政策的制定者，地方政府只是教育法律的执行者。同时，又是国有学校的投资者，学校党政班子受“投资者”委托负责运作，是“打工的黄帝”。教育行政当局是政府的办事机构，依法实行日常教育、教学业务监管。学校的权利与义务缘于法律和投资者。
因此，对国有职教院校，完全可以对学校三类人群实行“统分结合”的“托拉斯式”的重组管理，以利职教经费质的分类与透明、职教市场成本与市场价格的形成、拉平贫富地区差距、保证教学质量稳步提高。其要素与职能分立重组方案是：
1、省、地（市）两级成立“职教集团”（民间救助性非赢利服务机构，属第三部门），对职教教师和职业院校后勤服务人员，实行统一管理。省级，成立高职教师和后勤服务两个服务中心，地（市）级，成立中职教师和后勤服务两个服务中心。两个中心合称职教集团，省职教集团称为“某省高职教育集团”，地（市）级职教集团称为“某地（市）中职教育集团”。各高、中职教院校，不保留教师和后勤服务人员编制，按原人事、劳动政策规定，合格者统一转入中心实行聘任制管理。
2、各职教院校，只保留行政管理（含教务，科研，实训、图书管理），党务管理（含学生管理）两类工作人员编制。对教师和后勤服务人员需求，一律从省、地（市）服务中心选聘。教师每学期单个选聘，后勤服务人员“打包式”选聘。院校处于选择与考核地位，教师和后勤服务团队处于被选、被考勤考核地位。优质教师，被多校选聘时，按重选次数规定一定比例提高待遇，由最终聘任院校多付报酬，实现优教优酬，以利遴选名师。
3、教师和后勤服务人员，由中心统一选聘，统一培训，统一上岗标准，上岗实行双向选择。各院校按最近三年，两类工作人员实际个人收入总额和人平金额，按实际用人数分别计算上交。一学期一交，先交款，后服务，不交款，不服务；当职教院校不能按期上交有偿服务费时，该院校即进入破产保护期，院校行政管理人员只发生活费，保护期由职教集团托管。省地（市）两级政府，制定教师和后勤服务人员工资标准和制度，不足部分由省、地（市）两级政府补齐。
4、科学制定两类工作人员的考核制度、指标和考核方法。教师考核以教学质量为第一要素，后勤服务人员以服务质量为第一要素。
三、要素重组的优缺点分析
（一）优点：
1、能迅速提高教学质量，尤其是经济落后地区，教师达标水平低的学校。
2、能迅速提高教师的教学水平，当把教师放在一个大的群体中，处于双向选择状态，外在压力有助于教师教学水平的提高。
3、迅速提高后勤服务水平，有利于职教院校的后勤服务工作专业化，精细化，社会化，并始终以先进标杆为目标，有利提高经济效益和服务水平。在一定规模以上的学校，物价变化不显著的情况下，后勤服务，经济上至少是不亏的。
4、有利于扩大高层次人才、专业人士就业。职教集团集中式选用人制度，对社会就业导向起到正面效应，为大批研究生毕业的高级人才和有一技之长的技工腾出就业空间。对淘汰下来的教师，有计划地安排到中西部地区中小学和职校任教，改善贫困地区教师结构，完善支教模式，也为整体教师队伍结构调整，创造回旋余地。
5、倒逼地方政府对职教的支持力度。把同类型的职教院校放在同一平台上，比理念，比管理，比软硬件设施，比投资，比经费补贴，最终比的是毕业生质量。既发挥了计划体制的优点，又体现了市场体制下竞争与效率的优势。
6、防止了同一区域内考生在职教院校间择校、学校间争生源的现象产生，节约招生经费。这也是有计划大批量培养高素质一线劳动者的需要，节省社会竞争成本的有效方法。
7、有利于通过市场机制，形成不同类型人才的社会平均培养成本，进而科学、透明收费，明确政府补贴标准。解决收费和使用上非透明性，消除社会矛盾。
8、有利于优质教师人才的涌现，并形成教师工资的市场“价格”，为社会提供客观“参考价”。
9、促使职教院校效率的提高。实行教学、管理、服务三者分立，性质不同的三类人员实行不同的管理机制，消除了院校内的低效现象，人事、待遇矛盾等多种弊端，尤其把管理者强化到监督位置，强化各司其职，管理必然细化，增强责任意识，质量意识。
10、特殊条件下，创造出一种全新的学校管理模式。为新时期，既保质又多、快、好、省地培养技能型人才，闯出一条新路，并为进一步扩大平民劳动者的教育规模，奠定了可持续发展基础。
（二）缺点：
1、教师和后勤服务集中化管理，可能增加省地（市）两级政府背上沉重的包袱的担心。大量学校工作人员上收一级管理，理论上是政府的“包袱”，处理不好，有可能存在人员安置问题，产生新的不安定因素。这是我们必须事先要策划好的，第一，现有大量工作人员中，不合格工作人员，不是全员上收，在上收之前，就要淘汰一批，尤其是后勤类工作人员。第二，进入中心管理的工作人员，都必须实行真实有效的聘任制，合同管理。第三，淘汰机制和人员流动机制一定要灵活多样，对40、50人员要有特殊政策。第四，上收人员，只是理论上，上收，实际工作仍然在各院校，只是虚拟上收，只是个别流动，没有成建制的大批人员流动。第五，中心是独立于政府之外的履行政府指定职能的第三部门，属非赢利性服务机构，也可以说是特殊条件下的救助机构。学校是社会相对最稳定机构，对其服务的稳定性是必然的。第六，当社会教育机构大量减少时（急剧减少的可能是不存在的），各个学校破产的不稳定因素同样存在，只是分散而已，但集中的结果是提高了人员素质，再就业的难度小，而且是政府可控的。
2、集中管理后，人员流动性增强，不可避免带来一些新的矛盾，这是有计划提高教学质量必须付出的代价。一是不合格人员淘汰现象必然存在，这是不可避免的，但它是散落在各院内部，控制得好，不会带来社会问题。二是双向选择，必然是两类人员流动性增强，离土离家的现象大量存在，住房问题，夫妻分居问题是必然的，有待用人院校管理的加强和条件的改善，这也是院校之间竞争好的教师任教和吸引来高质量服务的条件之一。三是两类工作人员由稳定的工作环境，一下子进入一个竞争十分激烈的环境中，不适的心理变化对社会稳定的冲击和舆论压力，肯定在所难免。四是分配上的透明性，对少数待遇较高的学校的两类人员，产生反对改革的心理；少数隐性收入多的人员产生失落感；改革初期的无序和优质优酬，难以及时兑现，也可能产生反对改革的呼声；当优质优酬实现后，个别高收入者可能受到社会舆论的压力，不利于教师的努力与素质的提升等。
要素重组，教学、管理、服务三者分立，集中优化机制。预测只对合格以下的院校适用，对优质院校的作用不大；只对贫困地区的院校有利，对发达地区的院校利益不明显。不能在没有任何经验的情况下，大面积推行，有待试点，摸索经验，趋利避害，择机而行。这种机制，对优质学校，也有激励作用，相互促进职教质量的提高。职教的发展，不能只考虑金钱的投入，关键是教师水平的提高，管理的优化，服务到位，效率的提高。这里只是从“机制倒逼”角度，提出一种改革选项，探讨成立职教集团的实现途径，仅供教育高层和职教同仁参考。
2006年5月7日
作者简介：柴福洪, 男, （1957年5月-- ）, 湖北蕲春人, 黄冈职业技术学院高教研究所所长、经济学硕士、高级经济师、副教授。研究方向：教育经济、高职教育、财税经济.
E-mail:[email protected];[email protected]. 电话：0713-8348688 传真:0713-8345265
地址：湖北省黄冈市黄州区南湖职院 邮编：438002
参考文献：
[1]《国务院关于大力发展职业教育的决定》2005年11月9日新华网授权发布2005年
[2]孙琳，《西部地区职业教育发展现状及问题》《中国职业技术教育》[J]，2004/29
[3]史晋川、钱滔，《政府在区域经济发展中的作用——从市场增进论视角对浙江台州的历史考察》《经济社会体制比较》[J]，2004年第2期