一本薄薄的户口登记簿，曾几何时，在中国人的生活中扮演着难以替代的重要角色。农业与非农业户口，仿佛一道高高的门槛将无数梦想进城的人挡在了城镇之外。近来，户籍制度又成为千万万人特别是农民兄弟们十分在意的话题。回头看看建国以后的制度安排。1958年1月，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东主席签署，颁布了新中国第一部完整的户籍法规《中华人民共和国户口登记条例》。此条例确立了一套新的户籍管理办法，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等多项人口登记规定，并以法律的形式对人口流动进行了严格的管制。单纯从经济的角度看，1958年起实行的户籍管理制度，在当时的历史条件下是必需的，也是有效的。随后的饥荒之年，如果人口毫无管理地盲目流动，造成的社会危害与社会管理成本将是无法想象的。这个制度在当时对稳定社会经济有积极作用。但与此同时，条例的颁布也在城乡之间、城市之间构筑了一道道高墙，而现在为各方人士深感头痛的城乡“二元经济”也由此蔓生出来，并一直影响着中国经济的结构性调整，困扰着中国经济的发展。1963年以后，公安部在人口统计中把享受国家供应粮的城镇居民划为“非农业户口”，从此，中国城乡分离的二元模式初步形成。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。公安部一直十分重视户籍改革，按照严格控制大城市，积极发展中小城市，有重点地发展小城镇的指导思想，在深入开展调研的基础上，积极稳妥地推进户籍管理制度改革。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。长期以来，户籍制度还与粮油关系、劳动人事制度、社会福利制度、教育制度、住房制度紧密挂钩，它从不同方面限制着中国人的迁徙自由。户籍是一道无形的墙 ，阻碍着劳动力市场的发育。墙的一边是城市更好的福利，另一边是农村的公共服务不足。把城乡人口和劳动力分隔开的户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，曾经有效地阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动，使得长期以来中国城乡处于分割状态，造成了资源配置的扭曲和低效率。具体来讲，传统户籍制度对社会的影响如下：（1）传统户籍制度很大程度上限制了人才的流动。在传统户籍制度下，一个地区很难获得外地的人才，外来人才很难到户口外的地区安家落户，需要人才的地区也无法引进人才，因为它们也解决不了外来人才的户口问题。特别对于那些沿海城市，在这些发展速度较快的城市，劳动力需求较大，仅是本地的人口已经满足不了经济发展的需要，引入外地人才成了他们的迫切需求。传统的户籍制度，阻碍了社会经济的发展。（2）传统的户籍制度是形成城乡二元结构的基础，它阻碍了农村剩余劳动力的合理流动，延缓了农村城市化的进程，妨碍了人口城镇化的正常进行。我国农村积累了庞大的剩余劳动力，严重的压制了农村劳动生产率的提高。就全国而言，全国76%的人口在农村，农村剩余劳动力估计有2亿人，占农村总人口的1/4，他们亟需向第二、三产业和城镇转移。一个地区整体经济的发展，需要消除城乡二元结构，促进城市、农村的共同发展。（3）传统户籍制度导致社会不公平。在传统户籍制度下，城市人口享受着社会福利保障体系，而农村人口却只能用土地来养活自己，而且农村人口必须被限制在农村土地上，不能进城。这对农村人口是不公平的。

改革开放初期的1984年，国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》，文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。统计为非农业人口，吃议价粮，办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这显然是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破，无疑是一个里程碑，给了部分人以“迁徙自由”，农民由此获得了在城市合法生存的权利。在农村改革之后，城乡差别缩小，城市也没有多少就业机会，反而农村乡镇企业崛起，吸引了不少农民。这个时候正是我国户籍制度改革最好的时机，可是由于对户籍制度改革没有全盘计划，对出现的问题没有足够的准备，因而错过了良机。在错过了这一机会之后，我国户籍制度改革就处于一种断断续续的状态中，始终没有突破。1992年又曾经有过《国务院关于户籍制度改革的决定》的草案，此草案取消了“农业”、“非农业”户口，废止了所有关于“农转非”的政策规定等等，最后因各部门分歧很大，草案未能通过。1997年，公安部提请国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确提出从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买商品房或者有合法自建房的居民，以及与其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。从此，中国开始了一系列的户籍制度改革。1998年，公安部提请国务院批转《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；尤其是第四条：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。”，这解决了新生婴儿随父随母落户、夫妻分居、父母投靠子女等几个民众反映强烈的问题。2001年5月1日，国家明令取消《市镇居民粮食供应转移证明》，终结了延续近40年的“户粮挂钩”政策，为今后户口迁移制度的改革排除了一个重大制度性障碍。2001年，公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。2001年九届全国人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，要“消除城镇化的体制和政策障碍”，“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制”。同年10月1日，国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施，中国两万多个小城镇中有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口登记。这已是一个不小的突破。近年来，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东、吉林、河南、湖南、四川等地的户籍制度改革，都开始启动。但公民还期待着更大的举措和突破。已经实行了40多年的户籍制度，还是像一条无形的带子，在相当程度上束缚着人们的自由流动。人们愈来愈强烈地呼唤彻底拆除户籍制“围墙”。俗话说，树挪死，人挪活。现代社会也要求“人，自由地迁徙于大地。”

户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。这是现代国家社会管理效率的要求；是市场经济配置资源的要求；也是公民社会权益公平的要求。近些年来，与劳动力市场相关的一系列制度改革都有了一些进展。但比较起来，户籍制度改革的步伐是最缓慢的，在很长时间里没有实质性的突破，成为劳动力流动的最大障碍。虽然改革开放以来人口管制相对松动许多，农民出来打工，城乡间人口流动已是很平常的事，但由于户籍管理制度没有根本性的变化，城乡居民之间的差别性待遇问题并没有得到根本解决。现行户籍管理制度阻碍了中国劳动力市场的健全、完善，使得农村劳动力的转移，在很大程度上只能是一种“短期”行为。数千万的农民到城市就业时，只能作为“流动人口”，难以真正融入城市生活。“流动人口”成为城市体系的边缘人，他们在城市中遭到的一系列社会排斥已经严重影响到了社会公平和建设和谐社会，不利于城乡统筹发展。因此，随着城乡迁移和人口流动发展到一个新的历史阶段，在市场经济条件下，现有的户籍制度对经济发展的制约作用已日趋严重。只有就业、教育、住房、社会保障等各方面真正一视同仁，不分地区、不分户口性质，才能真正打破城乡二元经济格局。相关方面顺应形势及时改革，户籍管理制度改革才具有实际意义。推进户籍制度改革，打破城乡二元经济格局，这不是一个单纯的户口迁移问题，而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。如果不从背后的这些制度逐个改起，却希望通过户口管理制度改革来解决所有问题，是一个无法实现的幻想。尽管我国一些地方进行了户籍管理的试探性改革，但主要还是停留在技术操作层面的改革。在当前社会经济发展形势下，我国户籍管理制度仍存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为付予了太多的“附加值”。只有上述三大弊端得以突破，有关户籍管理的主要障碍才能迎刃而解。

公安部法制局副局长孙茂利在2005年2月24日透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法，何时提交全国人大常委会审议尚不确定。他们起草户籍法的目的在于，让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障我国所有公民的平等自由权。据2005年10月26日《法制日报》报道，中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度；同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。这个信号对已经呼声很久的户籍制度改革无疑是个重大利好。这段原则性的讲话再次将各方注意力聚集到了户籍制度改革的问题上。由此，也让人感觉首先起于地方的户籍制度改革终于将开始准备在全国范围内推行。这一政策意向，为彻底解决已不合时宜的城乡二元户籍制度划定了一个正确的方向。假如，中国的户籍制度改革能够遵照这个思路发展下去，没有户籍的城乡界限，大中城市的户口壁垒简化为“具有合法固定住所”，如此，才是一个真正公平正义、和谐有序的社会。公安部副部长刘金国透露的深化户籍制度改革的信息是积极的，但“取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制”的具体规定何时能出台依然是个未知数。更重要的是，自由迁徙是公民所应享受的自然法权，宪法也明确规定了公民的平等权，所以，公民户籍权利的实现其实不应以行政部门的意见为转移，而应通过立法予以根本保障。《联合国人权公约》规定：一国公民有在本国自由迁徙的权利；歌德借“浮士德”之口说出了自己的梦想，“让自由的人们生活在自由的土地上。” 但是，我国长久以来形成的城乡隔膜问题却并不一定能够得到解决，尤其值得我们注意的是，户籍改革取消界限≠自由迁移！

各地目前正进一步推进户籍制度改革，努力打破在计划经济条件下形成的城乡分割的户籍结构和户口迁移政策。公安部2005年10月27日发布消息，全国已有山东、辽宁、福建等11个省的公安机关开展了城乡统一户口试点工作。据悉，山东省2005年10 月 1 日起，取消其农业户口、非农业户口性质划分，统一登记为 “ 居民户口 ” 。这彻底打破了城乡分割的户籍管理二元结构，使居住地登记户口成为户籍管理工作的唯一形式。当11省市取消城乡户口界限的消息传出后，不少城市都开始担心，如果随之而来的是大量农村人口涌向城市，城市的教育、就业、衣食住行等基础配套设施能否跟上。如果跟不上，随着人口的大量涌进，就很可能会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”。印度的孟买、加尔各答，墨西哥的墨西哥城，都是活生生的例子。大多数城市管理者认为，过早放开城市户籍会出现“城市病”，并挤压城市人口就业机会。这是一个似是而非的看法。从世界城市的发展来看，随着人口的大量涌进，的确会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”。换言之，它似乎是城市化过程中的普遍现象。但是，不能因为怕出现“城市病”就紧闭城门。关闭城门，不让农民进来，“城市病”是没有了，可城市的活力和生机也随之而去。事实上，防治“城市病”的最好药方，就是在人口自由流动中发展城市，提高城市管理水平。况且，在中国目前的状况下，很多“城市病”并不是放开城市户籍造成的，恰恰是农民进城后没有享受平等的国民待遇所致。再退一步而言，即使“城市病”无法解决，这也是城市化进程中必须付出的代价，比起公民的自由迁徙权来，“城市病”是第二位的因素。从历史来看，我国直到新中国成立前，都一直没有城乡分割的二元户籍管理制度。新中国成立后直到1958年，也一度实行自由迁徙，历史已经证明，没有户籍制度，并不会出什么大乱子。从国际范围来看，全世界仅仅只有中国、和贝宁三个国家实行严格的户籍制度，世界上其他国家和地区都普遍实行居住和迁徙自由，也没有因自由迁徙而引发什么乱子。中国社会学会会长陆学艺研究员也曾经表示，我国加快户籍制度改革后不会出现所谓的“超大城市综合病”。其理由是：首先，不要害怕8亿农民全涌入城市，不会的。北京、上海这样的大城市的生活费用很高，人们只有在创造了一定的财富之后才会来。其他的国家没有户籍制度，马尼拉、曼谷等城市也没有撑破天啊！墨西哥、印度贫民窟的人大多数确是流入城市的农民，那是因为这些人在农村没有土地，只好流浪到城里去讨生活。前几年，我国进行宏观经济调整，前后约有1000万 2000万农民工被辞退，他们都有序地回到农村去了，并没有因此就滞留在城市。尽管我国户籍制度改革稳步推进，但对我国是农业大国这一国情应有充分认识，也不能低估户籍放开可能会给城市管理造成更大的压力，乃至影响城市的稳定。目前，不少地方对统一城乡户籍管理心存担忧，主要是担忧城市居民户口所附加的各种福利待遇被农民分享。其实，农民和企业工人仍是两种不同的职业，并不会因为城乡户口的统一，就平等地去分享资源。国家补给农民的各种减免费，企业职工不会因为是相同的户口而去均沾，企业的养老保险也不会因为户口统一而与农民平均分配。户口管理就是管理居民的居住状态，不附带福利待遇，这才是公民平等的起点。当然，取消城乡户口界限，并不意味着取消户籍制度。户籍管理制度作为我国行政管理的一个重要组成部分，将长期存在，“户口”现在、将来都不会取消。我国户籍制度的改革不是为了逐步取消户籍管理，而是为了逐步完善它，而是根据市场经济发展的需要进行必要的完善和改进，使之更加科学化、合理化，从而与时俱进促进国民经济以及个人在市场经济条件下的健康、有序发展。

户籍制度是中国现代化进程的一个门槛，同时，改革户籍制度也是一个过程。户籍制度是一个制度群，牵一发而动全身。因此，户籍制度改革不能将该制度背后的内容剥离，而要实行‘大户籍改革’。户籍制度改革是不仅仅是一个形式，而是应该是城乡间利益和资源的一次实质性“重组”，也是政府部门间权利的一次“重组”。中国人民公安大学治安系教授、户籍问题专家王太元则指出：户籍制度及户口迁移制度只是“替罪羊”，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。户籍制度及户口迁移制度只是“替罪羊”恰恰说明流动的正义缺失。而流动的正义是社会转型期最为需要的正义。有专家指出，我国社会流动模式发生了两次巨变，一是以政治标准、政治价值、政治身份、政治手段、政治改造、政治运动等所有与政治有关的因素起到决定性影响的政治主宰型社会流动，二是以取决于经济发展和经济活动的经济诱致型社会流动。但是这两种流动都与合理、开放、公平的社会流动有段距离，尤其是当下的社会流动由于受制于社会转型和体制转轨，已经显现出一些不利于社会开放和公正的消极趋势。其中尤以户籍制度对流动的羁绊最为明显。可见，推进户籍制度改革，打破城乡二元经济格局，这不是一个单纯的户口迁移问题，而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。如果不从背后的这些制度逐个改起，却希望通过户口管理制度改革来解决所有问题，是一个无法实现的幻想。由于各地经济发展水平差距太大，地方政府在户籍制度改革中得失情况不同，因此无法找到共同的改革目标。中国的户籍制度改革成功与否，取决于三个地区：北京市、以上海市为中心的长江三角洲地区和珠江三角洲地区，只要这三个地方没有真正的户籍制度改革，我国国就不可能有户籍制度改革的成功。当然，户籍制度改革不可能一蹴而就，要符合国家行政管理体制改革的总体要求，既不落后于时代，又不超越阶段，“跃进”式的改革固不可取。但渐进并非缓进，而是施之有度。我们的户籍制度改革，注定是一系列扬弃的过程。让“迁徙自由”真正地载入宪法，使人人平等、自由带动发展的意识深刻人心；让地区之间、城乡之间的差异逐步缩减；让城市基础设施的建设更为务实，更为全面；这些，都是我们改革过程中的重要环节。而且，户籍制度不仅是公安机关一个或几个部门的事情，也不仅是将“农业户口”变成“城市户口”的问题，它还涉及教育、就业、城市建设、住房(尤其是廉租房)、医疗、社会保障制度等相关改革。目前，相关的配套改革主要包括促进城乡劳动力市场一体化的就业政策的逐步形成；统筹教育资源，提高教育资源的利用效率；加快社会保障制度改革的步伐，逐步建立统一的社会保障制度；淡化户籍福利色彩，为户籍制度改革排除最主要的制度性障碍。另外，户籍管理是一项重大的调整社会生活秩序的工作，应该尽快立法。制度是一种公共物品，这个成本需由国家承担，户籍制度的改革需要国家的介入，由国家制订一部统一的户籍法，把户籍制度的改革纳入法律的框架，使户改有法可依。为了能尽快将公民户籍权利保障落到实处，须将户籍制度改革的主导权交予公民代议机构，并在立法过程中通过举办听证会等多种形式，充分吸纳民意，使户籍法能够反映大多数人的意志，维护大多数人的根本利益。立法其实也是政府部门与民众利益的博弈过程，只有置民众于同等参议地位，法律才能真正成为公民权益的保护神。《户籍法》应当以城乡居民身份平等为出发点，实现公民的居住和迁徙自由，在法律的框架内引导人口的合理流动，促进社会主义市场经济的发展。