国有金融企业核心竞争力：市场化人才管理机制
作者：俞勇来源：蒙格斯报告
原文刊登于《清华金融评论》杂志2019年9月刊
资深金融家、粤财控股首席风险官、中国人民大学兼职教授俞勇先生针对目前国有金融企业改革的重点将在授权机制、经营机制、用人机制等方面的问题，指出国有金融企业作为金融业的重要组成部分，占据国内金融市场的主导地位，如何在金融业大幅度对外开放、国有企业“管资产”向“管资本”转型、民营金融企业发展壮大产生巨大的“虹吸效应”等背景下构建市场化人才管理机制是国有金融企业机制改革成功的关键所在。
金融企业改革的重点是用人机制，即如何构建市场化人才管理机制，是国有金融企业未来机制改革的核心。俞勇先生提出构建适应国有金融资本统一管理的人才管理机制的建议。
导言
目前国有金融企业改革的重点将在授权机制、经营机制、用人机制等方面，而这里面最核心的问题是用人机制，即如何构建市场化人才管理机制，是国有金融企业未来机制改革的核心。“人”是所有组织最基本、最核心的要素，而金融业是劳动密集型行业，人才是其发展的最重要核心资源。国有金融企业作为金融业的重要组成部分，占据国内金融市场的主导地位，如何在金融业大幅度对外开放、国有企业“管资产”向“管资本”转型、民营金融企业发展壮大产生巨大的“虹吸效应”等背景下构建市场化人才管理机制是国有金融企业机制改革成功的关键所在。
来源 ：原文刊登于《清华金融评论》杂志2019年9月刊
作者：俞勇
2018年6月30日，《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）印发，非常明确地界定了国有金融资本，明确财政部履行国有金融资本出资人职责，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。2018年7月24日，财政部发布《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见〉的通知》，就进一步落实《指导意见》明确了具体的要求，要求各地于2018年底前制定和报送落实的工作计划和方案。2019年4月19日，国务院以国发9号文下发《改革国有资本授权经营体制方案》，按照党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，作为国企改的重磅文件之一，在股权激励方面，有了较大范围的突破，旨在推动国有经济布局结构调整，打造充满生机活力的现代国有企业。9号文是对63号文《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》和36号文《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等一系列文件的重点内容的再次强调；是自22号文后，对“1+N”政策的一个系统性归纳总结和重点问题解释；是21家央企试点的经验总结和推广。困扰、阻碍国有金融企业改革的体制病根得到厘清，产权制度、委托-代理人制度、资本管理制度等体制问题已得到较好解决。目前国有金融企业改革的重点将在授权机制、经营机制、用人机制等方面，而这里面最核心的问题是用人机制，即如何构建市场化人才管理机制，是国有金融企业未来机制改革的核心。“人”是所有组织最基本、最核心的要素，而金融业是劳动密集型行业，人才是其发展的最重要核心资源。国有金融企业作为金融业的重要组成部分，占据国内金融市场的主导地位，如何在金融业大幅度对外开放、国有企业“管资产”向“管资本”转型、民营金融企业发展壮大产生巨大的“虹吸效应”等背景下构建市场化人才管理机制是国有金融企业机制改革成功的关键所在。一、构建适应国有金融资本统一管理的人才管理机制的背景（一）我国金融业将大幅度对外开放，现有国有金融企业人才管理机制无法适应开放新格局金融业大幅度对外开放首当其冲受到影响和冲击的将是金融企业，占据金融市场主导作用的国有金融企业更会受到巨大影响和冲击。这些影响和冲击将进一步暴露国有金融企业治理机制不健全、用人机制僵化、风险管控机制不协调等问题，并进一步加剧这些现象。此外，国家鼓励人才自由流动，金融业对外开放过程中，外资金融企业急需专业的中国本土人才，人才抢夺战一触即发，但近年的国有金融企业市场化改革不到位，极易出现“国企人才流向外企”和“国企人才流向民企”双输局面。因此，现有国有金融企业的人才管理机制已无法应对新时代金融业大幅度对外开放的挑战。（二）国有企业从“管资产”向“管资本”转变，现有人才管理机制无法适应国资管理新基调2017年5月《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》公布实施，明确提出要改组组建国有资本投资、运营公司，建立健全国有资本运作机制；2018年7月《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》印发，再次明确指出要通过改组组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制，实行国有资本市场化运作，并对选人用人机制、考核机制做了具体明确。今年4月，国务院《改革国有资本授权经营体制方案》授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理，积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员，推行职业经理人制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，完善中长期激励机制。授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩；同时，支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。目前部分央企、地方国有企业已着手组建国有资本投资、运营公司，部分还取得了较为成功的一些经验，如法人治理结构、授权经营机制等已初步明确和实施，但在企业人才管理机制上仍有诸多关键问题尚未明确，如管理者身份定位、分层分级管理等。这些未明确恰恰成为目前国有金融企业从“管资产”向“管资本”转变过程中，最核心的关键问题。《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》和《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》均提出要实行国有资本市场化运作；《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》也提出加大国有金融机构公司制改革力度，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元化；这几个文件的精神实质是以市场化方式改革国有资本运作机制。一方面，“管资产”多是聚焦于管理具体的经营活动，更侧重的是资产的保值，而“管资本”多聚焦于战略性的管理，更侧重的是资本的增值；另一方面，“管资本”比“管资产”对人才的要求更高，国有金融企业的重要核心资源是人才，目前人才管理机制无法激活原有人才的活力，更无法吸引外部优秀人才。因此，国有金融企业在人才管理机制上诸多的未明确则无法适应从“管资产”向“管资本”的新基调。（三）不同所有制金融机构繁荣发展，现有国有金融机构人才管理机制无法适应竞争新形势经过40多年的改革开放，我国市场经济已取得显著成效，成就了一批优秀的金融机构，如工商银行、光大集团、中信集团、平安集团等；其中不乏民营金融机构，如平安集团、蚂蚁金服、京东金融等。在金融机构繁荣发展中，国有金融机构与民营金融机构面临的问题不尽相同：一是大型民营金融机构在技术、创新、人才等机制上具有明显的优势，进一步加剧了国内金融市场的竞争；二是民营金融机构激励机制较为灵活，尤其是2015年《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》印发实施，对央企负责人和管理层进行“限薪管理”，随后各地方均对地方国企负责人和管理层进行“限薪管理”，绝大部分国企负责人和管理层年薪低于100万，在80万左右，而民营金融机构负责人和管理层年薪绝大部分超过200万，甚至年薪1000多万的不在少数，民营金融机构的高薪激励与国有金融机构的“限薪管理”进一步加剧国有金融机构的人才流失；三是民营金融机构资本运作机制灵活，曾一度无序竞争，出现“劣币驱逐良币”的现象，进一步挤出国有金融机构市场份额。上述这些问题均进一步暴露出国有金融机构现有人才管理机制已无法适应竞争新形势。二、构建适应国有金融资本统一管理的人才管理机制的挑战（一）缺乏专门金融监管法，国有金融企业统一管理机制尚未建立1.“管人、管事、管资本”缺乏统一管理协调机制《中华人民共和国公司法》（以下简称：公司法）》第二章第四节对国有独资公司的设立和组织机构做了特别规定，但未明确国有独资公司的类别；《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称：企业国有资产法）对国有资产出资人职责、出资企业、企业管理者等均进行了明确，但国有金融企业并不在该法规范的范围。改革开放后，国家对国有企业的管理陆续出台诸多规范性行政法规，但基本不涉及国有金融资本或企业；1993年国务院颁布的《关于金融体制改革的决定》及后续对金融监管体制的改革，均是从外部监管体制对金融机构进行规范，较少涉及中微观的机制问题。十九大后，国家加快对金融机构的规范和管理，先后颁布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》等规范性行政法规，已基本明确管人、管资本的监管部门及职责，但仍存在以下问题：一是，仍缺乏统一的金融监管法，金融机构的监管协调机制仍需完善和畅通，“管人、管事、管资本”口径无法统一，直接传导至微观个体企业时，企业人才管理机制将无所适从，仅能各自为政；
二是“管人、管事、管资本”尚未在同一法规中明确或明确不够。《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》对“管人、管资本”已基本明确，但对“管事”却明确不够，这直接会导致企业激励机制、约束机制等无所适从，仅能参考大而全、差异性不足的指导意见；
三是《公司法》、《企业国有资产法》对国有企业的合并、重组、倒闭等要经国资监管部门批准方可进行，有违市场规律和公平竞争，其他规范性行政法规不能与之相抵，导致诸多市场化用人导向的改革和规范无法推进和落实。这三个问题及原因直接导致目前国有金融企业的统一管理协调机制无法形成，成为构建市场化人才管理机制最大的挑战。2. 治理机制不完善影响人才管理机制的构建《公司法》要求国有企业董事会成员应包括职工代表，但现实情况是大多数无法实现职工董事；同样要求国有企业监事会成员职工监事成员不低于1/3，但现实情况同样无法落实。这些要求在国有金融企业更无法实现，《国有重点金融机构监事会暂行条例》仅明确银行、保险等重点金融机构的监事机制，对普通国有金融企业则没有统一的要求。“董、监、高”治理机制的不完善直接影响企业决策机制的制衡和用人机制的畅通，造成诸如用人唯亲、能上不能下等问题，市场化人才管理机制更无从谈起。
（二）缺乏统一操作细则，激励考核机制不匹配
1、 激励机制僵化，薪酬倒挂现象频发。2015年8月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》印发，明确提出实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，企业内部薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定；但同年印发实施的《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》则直接对企业的董事长、党委书记、总经理（总裁、行长等）、监事长（监事会主席）及其他副职负责人进行限薪，薪酬由基本年薪、绩效年薪、任期激励三部分构成，基本年薪不超过上年度央企在岗职工平均工资2倍，绩效年薪以基本年薪为基数不超过2的系数确定，任期激励不超过基本年薪与绩效年薪的30%，总的来说，限薪人员薪酬最高是职工平均工资的7.8倍。随后各地方均出台国有企业限薪方案，如广东省国有企业负责人最高年薪不超过75万，是职工平均工资的5-6倍，市场化招聘的职业经理人不受限制，并且这个方案对退休人员同样适用。2014年《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》对负责人履职待遇、业务支出进行了明确规范，大幅度降低履职待遇和业务支出。相关数据显示，2018年金融行业平均年薪90万元人民币，中国平安、国金证券、广发证券等金融机构的负责人和高管年均超500万，部分年薪更超过1000万元人民币。由“限薪管理”对比金融行业薪酬可知：一是国有金融企业负责人薪酬与市场化职业经理人薪酬严重倒挂；二是国有金融企业负责人薪酬水平普遍低于行业平均薪酬水平；三是国有金融企业负责人薪酬水平与民营金融企业薪酬水平相差甚远；四是国有金融企业管理层薪酬水平与民营金融企业管理层薪酬水平相差较大。这会导致国有金融企业负责人积极性受挫，无法激活现有管理层积极性，更无法吸引外部优秀的职业经理人，进一步加剧国有金融企业人才流失。
2、分类分层管理机制缺乏操作细则，约束机制差异化不足。早在2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》就明确提出，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，但在操作过程中，对领导人员的分类不明确，领导人向谁负责存在多种情况，且无法决定董事会，分层管理尚未落实；即使在《中共中内国务院关于完善国有金融资本管理指导意见》里也未明确国有金融企业领导人员的身份定位。负责人定位为公职人员或非公职人员，相对应的选任方式，责、权、利，激励考核等均未明确，且缺乏操作细则。目前国有金融企业负责人大多是“一岗双责”，既要承担经营管理责任，又要承担党委工作的责任，如果身份定位不明确，则会导致激励约束机制不匹配，极大挫伤负责人积极性和打击企业活力。《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》、《中央企业负责人经营业绩考核办法》、《金融类国有及国有控股企业绩效评价实施细则》、《金融类国有企及国有控股企业绩效评价暂行办法》等管理办法、细则仍无法统一国有金融企业的考核机制，更缺乏具有可操作性的差异化考核机制。此外，金融国有企业还担负着维护金融与资本市场稳定、培育新兴战略性行业、守住不发生系统性金融风险等特殊责任，如不考虑这些因素，差异化考核机制更无从谈起。同样，董事会和经营管理层也会面临同样的困境。
三、构建适应国有金融资本统一管理的人才管理机制的建议
（一）加快金融监管立法，完善统一管理机制
1、完善“管人、管事、管资本”统一管理协调机制。制定金融法，以金融法对所有金融主体进行统一管理，理顺各金融主体和监管主体的法律地位，补充完善各金融主体监管法，及时修订不适应金融资本统一管理的监管行政法规。以法律为基础，在所有监管法律法规中均应充分明确“管人、管事、管资本”的主体，明确出资人、监管部门的职责，构建和完善统一的“管人、管事、管资本”管理协调机制。
2、完善治理机制，用活“党管干部+市场化”的用人机制。按《公司法》的规定，完善国有金融企业的治理机制，设立党组织、董事会、监事会、经营管理层，建立权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。党委书记和董事长应为同一人担任；董事会成员由董事长选聘，可设执行董事和非执行董事，执行董事以核心经营管理岗位负责人为主，非执行董事以外部专业型人才为主，须设职工董事；选设监事会，监事会成员以外部监事为主，主席由出资人选聘；设经营管理层，成员以职业经理人为主，党委书记或董事长不能兼任总经理或总裁。坚持党在国有金融企业对董事会成员的选拔任用、培育、管理监督中起决定性作用，根据国有金融企业的不同类别和层级，综合运用选任制、委任制、聘任制等多样化的选人用人方式。贯彻“能者居之”的用人理念，除党委书记（与董事长同一人）外，其他职位的选聘以职业经理人为主，改革和畅通现有经营管理者和职业经理人的身份转换及退出机制。职业经理人推行任期制、契约化、专业化管理，明确责、权、利，制定与战略经营目标相匹配的任期，严格任期管理和目标考核。围绕“国有金融资本保值增值”的目标，把“管资本”与“党管人才”统一起来，在“管资本”与“党管人才”上把“强”而“优”的标准具体化，在任期内达不到“强”而“优”标准的，以“有进有出”的市场化机制，让人才流动起来。按国有金融企业的分类，去行政化，以市场化为导向，实行与选聘方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化用人机制。
（二）完善分类分层管理细则，构建激励约束匹配机制
1、推行“总额预算+按贡献分配”的薪酬机制，完善多层次的激励机制。让市场在人力资源的配置中起决定性作用，坚持推行总额预算控制与按贡献分配的薪酬机制，打破“工资刚性”，建立健全工资与效益联动机制。对出资人任命的国有企业党委书记和董事长，以按贡献分配为导向，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，任期激励可适当延长时段激励，可设置优秀董事长奖或突出贡献奖；对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，以绩效年薪和任期激励为导向的中长期激励机制为主，其工资分配管理权由董事会决定；通过完善企业法人治理机构，按照2016年《国务院关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，探索推进职工持股，在程序合法、操作规范的前提下，允许企业职工采取增资扩股、出资新设或以法律、行政法规允许的其他方式持股。多层次完善国有金融企业的薪酬机制和激励机制，增强各层级职工的积极性，激发企业活力。
2. 制定分类分层管理机制操作细则，构建差异化约束机制。
（1）、构建与身份定位相匹配的薪酬管理机制负责人身份定位可分为两种，一是政府公职人员，二是企业职工。根据企业分类、功能、重要性等，若负责人身份定位为政府公职人员，则应按相应级别确定待遇，并根据考核要求确定薪酬待遇，公职级别待遇不因退休而改变；若负责人身份定位为企业职工，则应按市场化方式，对标同类型企业确定待遇，并根据考核要求确定绩效薪酬和任期奖励，退休按市场化方式确定相应待遇。董事会成员、监事会成员、经营管理层人员等均应按企业职工确定身份定位，以市场化方式选聘为主。以“管资本”的新要求，对标行业同类型企业，根据考核要求综合确定薪酬待遇，主要以职业经理人为主。其他员工均定位为企业职工，按市场化招聘，可分为正式职工、第三方派遣职工等，按行业标准、相应规定等确定薪酬待遇。
（2）、构建与身份定位相匹配的行政管理机制。负责人由代表出资人的各级财政部门任命和管理，向出资人负责；董事会成员由董事长任命和管理，接受董事长考核与评价，并接受监事会监督和问责；经营管理层成员由董事会聘任和管理，接受董事会考核与评价，并接受董事会、监事会监督和问责；监事会由出资人任命和管理，接受出资人监督和问责，并接受董事会监督。
（3）、构建与身份定位相匹配的考核机制。负责人若定位为公职人员，一是接受出资人对国有资本保值增值的考核，二是接受相应职级公职人员管理办法的考核，三是接受党组织的考核。负责人若定位为非公职人员，且为非党员，则仅接受出资人对国有资本保值增值的考核；若为党员，则相应接受党组织考核。负责人考核以年度考核、任期中期考核、任期考核为主，侧重中长期考核。董事会成员接受监事会考核，若是党员还应接受党组织考核；经营管理层成员接受董事会和监事会考核，若是党员还应接受党组织考核；监事会接受出资人考核，若是党员还应接受党组织考核；其他成员按层级接受上级直系管理层考核，若是党员还应接受党组织考核。
（4）、构建与身份定位相匹配的约束机制。一是受法律的约束；二是受各考核部门规章制度的约束；三是受预算审计部门约束。建立和完善问责机制，负责人执行重大损失事件问责、终身问责；董事会成员和经营管理层成员执行重大损失事件问责；其他成员按岗位职责执行问责。
（三）构建全面人才管理机制，全面激发企业活力
1、 健全人才选聘渠道。完善企业高层经营管理人才市场和人才库，通过个人自荐、猎头企业机构、行业协会、各博士后工作站、各类型的智库等方式获得人才信息，建立和完善人才库。
2、创新人才合作聘任机制。《国家中长期人才发展规划纲要（2010 —2020）》提出，要改进人才管理方式，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革试验区。《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出要健全市场化、社会化的人才管理服务体系，构建具有国际竞争力的引才用才机制。比如，粤港澳大湾区港澳金融人才优势明显，一是可利用人才合作示范区的优惠政策“全职式聘任”优秀金融人才；二是利用合作示范区的人才便捷流动政策“特聘式聘任”优秀金融人才，以短期、项目制兼职参与国有金融企业的改革与工作。
3、完善人才培养机制。一是完善人才需求、招聘、聘任、培养、流动机制；二是完善内部培养、外部进修等方式的培养机制，设定人才梯队计划，按计划对职工进行培养；三是完善员工评价机制，职称内部评定与外部评定相结合，按照培养层级对标核心人才选拔标准或员工职业发展通道评审标准，以年度为评价周期，综合评价职工。
4、 探索创新人才激励机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出支持混合所有制经济，实行企业员工持股；《上市公司实施员工持股计划试点指导意见》明确上市公司可根据员工意愿实施员工持股计划；《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》对员工持股方式、比例、股权管理等做了具体明确。这些行政法规为国有企业推进员工持股计划提供了制度保障，国有金融企业应积极探索创新员工持股方式，可以通过职工直接持股、公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等方式在股权结构多元化的二级企业先以“定增方式”试点，形成可复制和可推广的经验后结合其他方式推开。
5、畅通人才流动机制。一是企业内部流动，企业根据职工专业优势、岗位职责，制订相应培养计划，轮岗换职，形成特定内部人才流动机制；二是企业与外部流动，按能上能下、能进能出、优胜劣汰的原则，及时补充企业所需专业人才，并及时按市场机制淘汰不胜任的职工。
俞勇简介
俞勇，粤财控股首席风险官、中国人民大学兼职教授、中国人民大学国际学院金融风险建模全球专家委员会（GEC）委员，先后在美国摩根大通银行、美国运通公司等从事新资本协议、战略规划、风险管理、金融衍生品交易与定价模型、金融信息安全等工作，曾任职于恒丰银行总行首席风险官、平安银行总行风险管理部兼新资本协议办公室总经理、中国银行业监督管理委员会监管二部，参与起草《商业银行资本充足率管理办法》等中国银行业监管法规文件，具有全面的国际银行先进风险管理工作经验和国内银行风险管理工作经验。著有《货币、银行与经济》、《银行全面风险管理与资本管理》、Asset Returns and Demographic Effects、Quality Choice Simulation and Implication Based on Individual Conjoint Analysis 等。