程会强

 党的十九大报告提出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，强调要推进绿色发展，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。农村环境保护是全国环境保护的短板，改善农村环境保护是最大的民生。农村环境保护既是改变全国环境最大的生态空间，也是我国环境保护事业未来最大的市场空间。构建农村环境保护体系，加强农村环境管理，解决农村突出问题，是实施乡村振兴战略的基础，是实现农业农村现代化的保障。

一、构建农村环境保护体系迫在眉睫

农村环境保护问题主要表现为水体污染、土壤污染和垃圾问题突出。根据我国第一次污染源普查结果, 化学需氧量COD、总氮、总磷等主要污染物排放中，农业污染源排放量占全国污染物排放总量比例分别为43.7％、57.2％和67.3％，农业源污染已经成为环境污染中的重要因子。农村环境保护形势严峻，主要原因在于如下方面。

第一，农村污染治理相关标准和技术模式缺乏，对市场主体的约束和引导不足。如《农村生活污水处理设施技术规范》、《农村生活垃圾简易卫生处理处置技术规范》、《农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范》等标准和技术规范缺乏，《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）尚不完善。除此以外，农村地区尚未建立乡镇和村庄生活污水处理技术模式、农村生活垃圾处理技术模式、农村小型畜禽养殖单元粪便资源化和无害化技术模式、农作物秸秆综合利用技术模式等，亟须摸索适合当地条件的农业农村污染治理技术与新模式。

第二，污染治理设施建设投融资渠道单一，各级财政农村环境保护资金投入不足。现有农村环境治理工作，主要靠中央政府和地方政府按照大约1∶1的比例进行投入，投融资渠道较为单一。受资金限制，目前我国60万个行政村中仅约10%得到整治。

第三，缺乏污水垃圾处置收费机制，投资回报机制不健全。尽管部分农村环境治理已初步建立起政府主导、村民参与、社会支持的投入机制，但仍很不完善。“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则没有得到广泛体现，主体多元化引导机制不健全，市场主体积极性不高。

第四，化肥施用对粮食增产的贡献较大，大体在40%以上，但问题也比较突出。当前我国化肥施用问题主要表现为：一是亩均施用量偏高。我国农作物亩均化肥用量21.9公斤，远高于世界平均水平（每亩8公斤），是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍。2015年我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为35.2%。目前美国粮食作物氮肥利用率大体在50%，欧洲主要国家粮食作物利用率大体在65%，比我国高15-30个百分点。二是施肥不均衡现象突出。东部经济发达地区、长江下游地区和城市郊区施肥量偏高，蔬菜、果树等附加值较高的经济园艺作物过量施肥比较普遍。三是有机肥资源利用率低。目前，我国有机肥资源总养分约7000多万吨，实际利用不足40%。其中，畜禽粪便养分还田率为50%左右，农作物秸秆养分还田率为35%左右。四是施肥结构不平衡。重化肥、轻有机肥，重大量元素肥料、轻中微量元素肥料，重氮肥、轻磷钾肥“三重三轻”问题突出。传统人工施肥方式仍然占主导地位，化肥撒施、表施现象比较普遍，机械施肥仅占主要农作物种植面积的30%左右。

第五，我国畜禽养殖总量不断增加，养殖废弃物处理设施建设却相对滞后。规模化集约化养殖快速发展，生猪年出栏500头以上的规模养殖比例达到40.8%,2016年全国生猪出栏量7亿头。与此同时，大量畜禽粪便难以及时处理和利用，使得畜禽养殖废弃物由传统农家肥变成了污染物。此外，我国的水产养殖规模也在迅速扩大，人工养殖占到73.6%，水产养殖中大量饵料、鱼药投放造成水环境污染。

第六，农作物秸秆的产生量大，利用处理水平还有待提高。伴随着农业生产的持续增加，农作物秸秆的产生量也逐年增加，至2015年，我国秸秆理论资源量达10.4亿吨，可收集资源量9亿吨，利用量7.2亿吨，秸秆综合利用率为80.1%。但秸秆焚烧问题依然存在，收储运体系不健全，秸秆加工转化能力不强。

二、构建农村环境保护体系的策略

构建农村环境保护体系，要把创新体制机制作为防治农业面源污染的强大动力，培育新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的新型农业社会化服务体系，逐步推进政府购买服务和第三方治理，探索建立农业面源污染防治和环境综合治理的生态补偿机制。

第一，强调政府主导，突出市场规范。一方面，根据新修订的《环境保护法》规定，突出地方各级政府特别是县（区）级人民政府在农村环境治理中的主体责任，并对相关责任予以细化和量化，确立政府在农村环境保护体系的主导地位。另一方面，强调放开市场准入，打破国企和事业单位对农业农村环境治理市场的垄断；将环境“领跑者”制度引入农业农村环境治理领域；建立市场主体信用制度，并使之与其他信用体系有机融合。

第二，创新治理模式。要按照分类指导原则，创新治理模式，完善市场机制、提升治理效率。农村污水垃圾收集处置，注重以整县或区域为单元整体推进，采取PPP模式实施建管一体，加强建设和运维，鼓励城乡统筹、推行互联网+环境治理模式等；畜禽养殖废弃物资源化，采取第三方治理、按量补贴的方式吸引市场主体参与，鼓励种养结合和资源化利用；农业废弃物综合利用，按照“废弃物垃圾化、垃圾资源化”原则，由政府主导解决秸秆收贮、废弃农膜回收问题，并采取补贴方式吸引市场主体参与；农药减量化与测土配方施肥，强调市场主体代防、代治、代施，通过政府购买服务方式提升农药减量化和测土配方施肥的比例。

第三，建立以效付费机制，健全回报机制。建立基于环境质量改善为目标的“以效付费”机制有利于激励社会资本优化资源配置，提升农业农村环境治理服务供给质量，提高资金使用效率。从环境PPP项目支付特点出发，付费机制要实现从“买工程”向“买服务”转变。以改善环境质量为导向，强调绩效评价结果作为支付运营服务费用及后续委托运营的依据，建立起挂钩机制。此外，要健全回报机制，完善各级财政资金、村集体资金和居民付费相结合的费用分摊机制以及县级政府资金缺口兜底的保障机制。鼓励采取组合开发模式（如厂网一体、供排水一体、垃圾收运与物流业捆绑），高低收益相搭配，吸引市场主体投入。坚持资源化利用优先，引导市场主体采用先进适用技术，通过资源化收益获取合理回报。

第四，建设运维并重。中央补助资金由“重建设”向“建设运维并重”转变，在电价、税收、金融等方面给予一系列优惠政策，提升市场主体盈利空间。一是发挥财政投入引导作用。从加大财政资金投入和优化资金使用方式两个方面入手，支持农业农村环境治理PPP项目和第三方治理项目顺利推进。强调各级财政资金加大投入，从环境基本公共服务均等化角度，加大对中西部贫困地区一般性转移支付资金支持力度。优化资金使用方式，涉农专项资金要从“重建设”向“建设和运营并重”转变，从“前补助”向“前补后奖”转变，允许专项资金用于购买服务。完善社会资本投资回报机制，建立利益相关者费用分摊机制，存在差额的部分由县（区）级财政兜底解决。二是制定土地、电价等优惠政策。土地使用权是社会资本开展农业农村环境治理的前提条件，电价的高低是影响社会资本投资回报水平的重要因素。要出台土地、电价等优惠政策，强调优先保障农业农村环境治理活动建设用地，简化土地使用审批程序。对符合固定资产投资审批程序的生活垃圾发电项目，积极落实国家可再生能源发电价格政策，落实沼气发电执行生物质发电电价政策。三是落实税收优惠政策。税收优惠政策是引导市场主体进入农业农村环境治理领域的重要调节手段。要落实污水垃圾领域现有的税收优惠政策，提供农村污水、垃圾资源化综合利用劳务的纳税人，能按规定享受增值税返还、所得税减免等有关优惠税收政策。四是创新绿色金融产品与服务。现阶段我国农业农村环境治理企业普遍规模较小，资信实力较弱，存在严重的融资难和融资贵问题。从解决此类问题出发，引导商业银行、政策性银行、融资担保机构积极支持这类企业进行项目融资。通过财政贴息引导商业银行向从事农业农村环境治理的市场主体提供贷款，鼓励政策性金融机构对社会资本参与的农业农村环境治理工程提供融资支持。鼓励融资担保机构积极向采取PPP模式、第三方治理的农业农村环境治理项目提供融资担保服务。五是支持先进适用技术开发。先进适用技术是开展农业农村环境治理的基础支撑。当前，我国农业面源污染治理、农村污水垃圾处理领域尚未形成成熟的技术模式，尚处于探索阶段，亟须引导先进适用技术的开发。需搭建农业农村环境治理技术信息平台，促进产学研合作。通过国家科技计划（专项、基金等）统筹考虑支持符合条件的相关科技研发工作。

第五，推进农业环境综合治理示范建设。就农业环境综合治理示范建设而言，目前我国已形成了由2个生态循环农业试点省、10个循环农业示范市、283个国家现代农业示范区、1100个美丽乡村以及若干个生态农业示范基地构成的现代生态循环农业典型带动体系；在4个重点流域和重要水源地保护区、2个县域实施畜禽养殖废弃物及农业氮磷污染综合防治示范区建设，还需进一步扩大区域，积极探索流域农业面源污染防控的有效机制。

第六，大力推行农业标准化生产，提升监测预警能力。我国已初步构建了由273个农田氮磷流失、210个农田地膜残留、25个畜禽养殖废弃物排放定位监测点和2万个农田调查点组成的全国农业面源污染监测网络，不断推进农业面源污染监测常态化、制度化运行。要进一步推行生产全程监管，加快推进全国农产品质量追溯管理信息平台建设，强化生产经营主体责任，推进农产品质量标识制度。加快制修订农兽药残留标准，尽快制定推广一批简明易懂的生产技术操作规程，继续创建一批标准化农产品生产基地，实现生产设施、过程和产品标准化。创新政府对标准化生产的支持方式，引导社会资本参与园艺作物标准园、畜禽标准化养殖场和水产健康养殖场建设，大力扶持新型农业经营主体率先开展标准化生产。积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品。

第七，大力培育新型治理主体。大力发展农机、植保、农技和农业信息化服务合作社、专业服务公司等服务性组织，构建公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，加快培育多种形式的农业面源污染防治经营性服务组织，鼓励新型治理主体开展畜禽养殖污染治理、地膜回收利用、农作物秸秆回收加工、沼渣沼液综合利用、有机肥生产等服务。探索开展政府向经营性服务组织购买服务机制和PPP模式创新试点，支持具有资质的经营性服务组织从事农业面源污染防治。鼓励农业产业化龙头企业、规模化养殖场等，采用绩效合同服务等方式引入第三方治理，实施农业污染防治工程整体式设计、模块化建设、一体化运营。

第八，大力发展现代生态循环农业。推进现代生态循环农业试点省和循环农业示范市建设，深入实施现代生态循环农业示范基地建设，积极探索高效生态循环农业模式，构建现代生态循环农业技术体系、标准化生产体系和社会化服务体系。依托国家现代农业示范区和国家农业科技创新与集成示范基地，以种植业减量化利用、畜禽养殖废弃物循环利用、秸秆高值利用、水产养殖污染减排、农田残膜回收利用、农村生活污染处理等为重点，扶持和引导以市场化运作为主的生态循环农业建设，探索形成源头污染预防、产业相互整合、物质多级循环的产业结构和生态布局。