文/罗竖一

       由顶层精心设计、基层广泛参与、民众充满期待的中国新一轮户籍制度改革，推行至今已经近一年时间了。其现状和发展趋势究竟如何呢？

       2015年7月23日人民网刊发的有关新闻报道给出的答案是，一年来已有至少20个省份出台省级深化户籍制度改革的实施意见。其普遍规定，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

       另据2015年7月24日《北京晨报》披露，7月23日，北京市十四届人大常委会第二十次会议听取和审议了市发改委主任卢彦所作的《关于北京市2015年国民经济和社会发展计划上半年执行情况的报告》。卢彦表示，京津冀协同发展规划纲要明确“到2020年全市常住人口力争控制在2300万人以内，其中城6区常住人口在2014年基础上每年降低2—3个百分点，争取到2020年下降15个百分点左右。”下半年，将研究制定城六区人口调控的政策和制度，努力早见成效。出台居住证制度，稳妥推进积分落户政策。 

      家喻户晓，2014年6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。一个月后，国版户籍制度改革意见全文对外发布，且敦促各地“抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”。为了弥合农业转移人口和其他常住人口与户籍人口间的权益差距，国版户籍制度改革意见提出的解决方案是建立居住证制度。该意见还指令，要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

     有关方面甚至提出，各地可拓展居住证的以下社会服务功能：1、金融服务。可以绑定银行账户，利用居住证查询账户余额以及省内外银行间汇款、支付业务。2、公交服务。可以“刷证”乘坐贴有居住证服务标识的公交车辆。3、电子政务。通过自助申报平台，在申领居住证以及申请居住证项目变更、续期等功能的自我实现。4、小额消费。通过加载电子钱包功能，居住证可以在商户POS终端上进行小额消费。5、电信充值服务。可绑定移动、网通、电信号码，并对该号码随时进行充值，可以自动获得消费积分。6、公共服务。持证人可以预订地铁、火车以及飞机航班票务。7、门禁应用。通过加载门禁功能，可以有效识别小区居住人口。居住期满，自动阻断持证人在小区的出入。8、企业一证通。企业或单位可以根据实际，利用居住证对员工进行考勤登记、出入识别以及内部消费等。

       尽管对于不少地方而言，居住证制度的建立目前尚处于探索阶段、试水过程，但由于众所周知的原因，中国各地不仅都会纷纷出台居住证制度，而且一定会让其居住证具有众多功能。

      自由迁徙权，是公民的基本权利。因此，1912年制定的《中华民国临时约法》第二章第六条第六款规定：“人民有居住迁徙之自由。”其后，无论是袁世凯，还是蒋介石等执政者，均明确承认公民有“迁徙之自由”。新中国成立后制定的第一部《中华人民共和国宪法》之第九十条，即规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

       然而，据曾参与本次宪法制定的董成美教授回忆，毛泽东本来是不同意将“迁徙自由”写入宪法的。董成美说：“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。但是后来宪法仍作了规定，没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”

       可是，1954年宪法落地没多久，“迁徙自由”客观上就被新中国给一步步抛弃了；而且，1975年宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

       改革开放之后，中国人客观上又在一定层面上逐步拥有了自由迁徙的权利。

       不可否认，居住证较之暂住证等，是一大进步。拥有居住证者，会在一定层面上享受到跟“本地人”同等的权益或公共服务等。但是，居住证的存在，在很大程度上亦是削弱或伤害公民的自由迁徙权，且客观上还是人为地继续强化“户籍二元”制、加深“本地人”和“外地人”的矛盾、制造诸多社会不稳定因素。何况，“从已颁布居住证管理办法的地区情况看，申办门槛、附加条件和可享受权益并不相同。”

      尤其要注意的是，在暂住证大行其道的时代，作为所谓的“外地人”，通常都能从有关“本地人”手中申办到暂住证，而不致于成为后者心目中的“黑户”。然就户籍改革现状和发展趋势来看，各地大都为居住证设置了不低的申办门槛、搭载了不少的附加条件。譬如，要求申办居住证者，必须要有社会保险缴存证明、个人所得税完税证明、聘用合同或劳动合同、提供派出所和房管部门出具的准许房屋出租的证明以及与业主签订的租房协议，等等。

       试问：如今国家和地方都一再提倡、力推自主创业，而其中相当多的“外地人”，注定是没有聘用合同或劳动合同，那么，他们难道就只能被居住证抛弃，而一直无缘享受到跟“本地人”同等的权益或公共服务吗？

       再问：中国法律规定，并非人人都需要缴纳个人所得税，即一些人确实无法提交个人所得税完税证明，但是，有关官方却凭什么要让这些人失去申办居住证的资格呢？

       又问：相当数量的常年为城市发展流血流汗的农民工，以及自由职业者、刚刚走向社会的大学生等群体，其往往拿不出社会保险缴存证明，也难以或者无法提供出派出所和房管部门出具的准许房屋出租的证明以及与业主签订的租房协议。这，通常是由一些客观因素造成的。但是，据此就不给其办理居住证，这不是“懒政”、“恶政”，又是什么呢？

        ……

       无论某些地方决策者、行政者是如何思量的，但其给居住证的申办设置不低的门槛、搭载不少附加条件，客观上就是将居住证打造成伤人利器。尽管拥有居住证者十有八九会叫好，甚至会“山呼万岁”。

       诚然，推出居住证只是一个权宜之计，但是，居住证作为全面深化户籍制度改革的庞然大物，不能成为伤人利器；而且，整个中国社会都应该搞清楚一点，那就是，全面深化户籍制度改革的最终结果是废止居住证，并让任何一个公民都能最大限度地享受到自由迁徙、自由居住的权利。也就是说，居住证只能是替代暂住证的一个短命鬼。

       总而言之，笔者罗竖一认为，中国切勿将居住证打造成伤人利器。已经或者未来会将居住证打造成伤人利器的地方决策者、执政者，应该本着真正“全心全意为人民服务”的态度尽快悬崖勒马、积极纠错。否则，中国新一轮户籍制度改革在很大程度上就是失败的。（文/罗竖一）