京津冀协同发展战略的思考
京津冀协同发展上升为国家战略
2013年5月，习近平总书记在天津市考察时指出，要积极推进京津冀区域合作，谱写新世纪社会主义现代化的“双城记”。2013年8月，习近平总书记主持研究河北发展问题，强调指出要推动京津冀协同发展。
2014年2月26日，习近平总书记在北京调研时再次强调实现京津冀协同发展，要以优化区域分工和产业布局为重点。着力加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。。这是针对京津冀区域发展主要矛盾作出的重要论断。在区域一体化不断深化的背景下，只有通过区域合作，才能有效破解区域发展难题，提高京津冀区域发展的可持续性。
此外，总书记关于京津冀协同发展提出了7点要求：1、着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。2、着力加大对协同发展的推动。自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。3、着力加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条。形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，对接产业规划，不搞同构性、同质化发展。着力调整优化城市布局和空间结构。促进城市分工协作，提高城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平。4、着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作。在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。5、着力构建现代化交通网络系统。把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。6、着力构建现代化交通网络系统。把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。7、着力加快推进市场一体化进程。下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。
从京津冀一体化到京津冀协同发展的战略转变
一、京津冀协同发展总体规划进展——交通一体化规划
根据北京交通部门的规划，围绕京津冀地区将形成三个交通圈,
Ø 第一圈：通州、亦庄、大兴、房山、昌平、门头沟等几个在北京半径35公里范围内的地区，依靠地铁、轻轨为主要的交通工具。
Ø 第二圈：怀柔、平谷、密云、延庆、燕郊、廊坊、涿州为第二圈层，以城际轨道交通为主要交通工具，路程比原来缩短1小时。
Ø 第三圈：天津、保定、石家庄、秦皇岛、承德、张家口为第三圈层，以城际铁路和高速铁路为主要交通工具。
二、京津冀协同发展总体规划进展——海关通关一体化规划
京津冀海关通关一体化，三地通关如一关。京津冀海关区域通关一体化改革，2014年7月1日，率先在北京海关、天津海关启动实施。
2014年9月22日上午9时，河北钢铁集团一批从天津新港进口的价值598万美元的货物在石家庄海关顺利通关。这是河北省首票京津冀跨区域报关单，其顺利通关标志着自7月1日率先在京津两地开始的京津冀区域通关一体化改革实现全面启动。自此，京津冀三地企业无论从北京空运，还是从天津和河北海运港口进出境时，均可自由选择货物申报、纳税、放行的地点，无需再奔波于属地和港口之间。
三、京津冀协同发展总体规划进展——科技、产业合作
京津冀协同发展正在加速，已经共同搭建了10个科技平台和20个产业平台，促进产业转移分工与协作。
1、北京与津冀共建产业平台情况
北京经济技术开发区与廊坊共建产业园，首农集团在新乐市建设三元工业园，西域与永清建设现代物流园，以及北京相关区县、企业建设的金融后台服务基地、汽车及零部件生产基地、养老产业化基地、农超对接基地、商贸物流基地等。
2、各类产业协作相继开展
Ø 专业生产配套协作：保北与廊坊汽车配件基地、三河电子信息产业基地及印刷业务。
Ø 都市服务支持协作：廊坊与燕郊会议服务、香河家具城、永清服装城、燕郊疗养基地、涿州三线企业服务区、沙城建材物流基地。
Ø 休闲旅游经济协作：张家口坝上、承德避暑山庄、涞水野三坡、保定古城、怀来葡萄庄园。
Ø 区域服务功能协作：廊坊大学城、中科院廊坊科技谷、承德农业科研基地、张家口风电中心。
Ø 农业生产基地协作：保定、廊坊、张家口、承德、唐山都是北京重要的农业生产基地，涿州、香河、怀来、滦平也相继与北京开展农副产品集散及物流基地的建设。
3、京津冀协同发展共建产业园区，发展飞地经济模式已经初见端倪
京津冀三地产业发展阶段差异明显
京津冀地区陆域面积21.7万平方公里，占全国的2.2％。2012年常住人口10769万人，占全国的7.9％，其中城镇人口6347万人，城镇化率58.93％。实现地区生产总值57261亿元，占全国的11％。
三地产业发展阶段差异明显。北京已进入后工业化时期，天津即将完成工业化进程，河北仍在加速工业化进程中，京津在人均GDP、经济结构等方面水平较高，河北明显滞后。
京津冀城镇群现状数据比较（2012年）
|
人口 （万人） |
城镇化率（％） |
辖区面积（万平方公里） |
建设用地面积（平方公里） |
地区生产总值（万亿） |
人均地区生产总值（元） |
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|
北京市 |
2069 |
86.20 |
1.64 |
1430 |
1.79 |
87475 |
|
天津市 |
1413 |
81.55 |
1.19 |
1480 |
1.29 |
93173 |
|
河北省 |
7288 |
46.80 |
18.8 |
3295 |
2.66 |
36498 |
1、京津冀三地服务业发展差距较大：
¬ 北京三产占本地GDP比重76.5％，其中生产性服务业约为50％，以金融业和信息服务业为主；
¬ 天津三产占本地GDP比重为47%，略高于全国平均水平，以批发零售、金融、交通运输、仓储和房地产业为主；
¬ 河北三产占本地GDP比重为35.3％，低于全国平均水平约10％。
京津冀协同发展战略的思考
京津冀协同发展定位：打造新型城镇化示范区、具有全球影响力的都市圈、国际交往的窗口。
京津冀协同发展思路：以交通一体化和生态环境建设为优先领域，产业对接协作和科技创新为重点。
京津冀协同发展方式：政府引导与市场化运作相结合。政府发挥组织协调优势，加强顶层设计、政策协调。从长远看，应由“政府引领”为主的模式走上市场主导的良性发展轨道，发挥市场配置资源的作用。
另外，功能布局、产业协作、政策配套、金融支持模式等问题，是实现协同发展的关键。
一、京津冀协同发展存在的问题
由于京津冀特殊的“一二三”格局（一个首都、两座直辖市、三个省级行政区），区域内行政协调难度大，利益诉求差异明显，协同发展面临诸多问题。
一是区域内部发展不平衡，“虹吸”现象突出。优质资源向京津聚集，河北省各城市呈现资源和高端劳动力流出态势。二是京、津两个超大城市在定位上存在矛盾，城市功能、产业结构互补性不强。河北产业层次过低难以对北京的高端产业形成市场需求和支撑。2012年北京输出到外省市技术合同成交额1385亿元，其中向天津、河北输出78亿元，仅占5.6%。三是基础设施尚未形成有效的配套与衔接。四是区域一体化发展机制不健全。三地在制定规划、产业发展政策等方面未能统筹顶层设计。习总书记讲话中提到，“京津冀合作，北京也好，天津也好，河北也好，经常互访，也经常座谈，也签了协议，如何整体协同发展，没有落到实处，没有真正启动起来。”
二、京津冀协同发展战略思路及重点领域
（一）京津冀协同发展战略思路
区域发展定位:打造新型城镇化示范区、具有全球影响力的都市圈、国际交往的窗口。区域发展思路:以交通一体化和生态环境建设为优先领域，产业对接协作和科技创新为重点。区域发展方式:政府引导与市场化运作相结合。政府发挥组织协调优势，加强顶层设计、政策协调。从长远看，应由“政府引领”为主的模式走上市场主导的良性发展轨道，发挥市场配置资源的作用。
（二）重点领域
交通互联互通:立足交通一体化先行。加快新机场建设，构建包括城际铁路、高速公路、世界级航空枢纽机场群、港口群的综合交通网络。战略功能区建设:以新机场新航城为代表的重大战略功能区建设是重要抓手。新机场配套交通联络线将发挥巨大的辐射效应。新机场及临空经济区建设在疏解北京城市功能的同时，将带动河北、天津发展，丰富区域产业结构，成为推动京津冀区域协同发展的重要引擎。建设京津产业新城、天津滨海中关村(000931,股吧)科技园、京津合作示范区、永清开发区等战略功能区。产业对接与协作:一是建立合理的产业分工格局。北京重点发展金融信息、科技商务、文化创意等高端服务业；天津发展航空航天、节能环保等战略性新兴产业；河北积极培育新能源、新材料、高端装备制造等战略新兴产业，改造提升传统制造业，加快发展服务业。二是加强产业链融合发展。北京侧重研发设计、销售服务，天津集中于高端制造、测试转化。河北重点承接技术转移、配套生产环节。通过总部、制造基地、合作招商、共建园区等方式加强产业对接协作。生态环境联防共治:实施生态涵养保护修复、平原造林、河流湿地生态恢复、河道治理等一批重大生态工程。
三、京津冀协同发展要有新思路
近年来，京津冀交流合作频繁，围绕协同发展形成了多个合作发展协议。国家“十二五”规划明确提出，推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈。2013年，京津冀三省市分别签订了新一轮合作框架协议，进一步加强了顶层设计，区域合作的广度和深度不断加大。但是，与长三角、珠三角等区域相比，京津冀区域合作仍然滞后于经济社会发展需要，导致区域发展差距不断加大，人口和要素加速向北京市等中心城市集聚，区域资源和环境面临巨大压力，需要进一步解放思想，转变发展思路。
四、京津冀协同发展要处理好利益平衡关系
首先，要由服务首都向服务区域转变。首都往往是一个国家的政治中心、经济中心、文化中心，在区域发展中居于核心地位，具有很强的辐射带动作用。许多发达国家都围绕首都形成了具有较强竞争力的都市圈。例如，伦敦都市圈以伦敦—利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰﹑谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇，是英国主要的经济核心区与金融贸易中心。国外首都都市圈发展非常重视区域整体规划以及区域之间的合作。过去京津冀区域发展缺乏统一规划，在北京市与周边地区的关系上，过多强调周边地区为首都服务，区域合作主要集中在农产品供应、生态环境建设、水资源供应、维护首都安全稳定等方面，使得优质资源大量向北京市聚集，形成北京市与周边地区发展不平衡的局面，首都都市圈的作用没有得到很好的发挥。未来应加快思路转变，由服务首都转向服务区域，加强首都经济圈规划，形成围绕首都的区域合理分工格局。
其次，要由集聚向疏散转变。集聚和扩散是两个对立的经济过程。由于存在规模经济，导致就业和人口向中心城市聚集，当发展到一定的阶段，中心城市的交通成本和生活成本等不断提高，就会导致就业和人口向周边扩散。因此，中心地区和外围地区存在着动态平衡关系，这是一种积极的变化过程。但是，由于某些原因，扩散效应不足以弥补集聚效应，就会导致要素资源不断向中心城市聚集的消极变化。缪达尔在《经济理论与不发达地区》一书中提出“扩散效应”和“回波效应”两个概念对此进行描述。所谓扩散效应是指一个国家（地区）的某一地区经济中心逐渐向周围地区扩散和辐射，带动周围地区的经济增长，这反过来又进一步促进中心地区经济的发展，从而形成了上升的循环累积过程。所谓回波效应则是指经济中心会引起其他地区经济的衰落，从而形成发达地区的经济更加发达，不发达地区的经济越来越不发达的下降的循环累积过程。过去我国过多强调首都发展，扭曲了要素资源配置，导致形成回波效应，造成中心城市人口过度集中与周边城市经济发展滞后并存的局面。当前，应尽快转变思路，将部分产业和公共服务资源向周边地区疏散，以改变回波效应所带来的循环累积问题，通过主动疏散，逐步形成中心地区和周边地区相互促进的上升循环累积过程。
第三，要由分立式发展向一体化发展转变。在传统发展模式下，一个国家（地区）的发展主要依赖使用本地区要素资源形成地方化经济，跨域的要素资源流动比较少，因此可以采取分立式发展模式。随着信息技术和运输技术的发展，企业可以在更大的范围内配置要素资源，单个地区的发展越来越被纳入区域乃至全球价值链中，因此，依赖单个地区的分立式发展优势被大大削弱。各地区之间通过加深合作以区域为单元参与全球竞争，成为经济发展模式的主流。在区域一体化背景下，城市之间的合作日趋密切，形成了“城市区域”这一独特的经济现象。我国长三角、珠三角，英国的大伦敦地区、日本的东京都市圈都是城市区域发展模式的典型代表。城市区域有助于城市之间形成紧密的经济联系，有助于统筹解决基础设施建设、空气环境污染、水环境污染、水资源开发与利用、区域安全以及社会管理等跨域问题，是区域经济社会发展的重要载体。当前，京津冀区域发展面临的诸多难题，在很大程度上是由于分立式发展以及缺乏有效的协调机制造成的，未来应推动将单个地区发展主动纳入到全域视野，加快由分立式发展向一体化发展转变。
最后，要由单纯追求GDP增长向城市功能协调发展转变。改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，形成了一批有较强竞争力的城市群。但是，城市是一个有机的系统，随着就业和人口的增加，也会出现交通拥堵、空气污染、教育、住房、医疗、人口流动等“城市病”。由于过去我国较多采取了以追求GDP增长和人口聚集为目标的城市发展思路，因此，我国城市在治理“城市病”方面普遍缺乏经验，形成了城市经济发展快于城市管理水平提高的“一个腿长，一个腿短”的现象。例如，2012年北京市人均GDP13797美元，已经达到富裕国家收入水平，但是北京市的城市管理水平与发达国家相比仍有较大的差距。因此，未来要推动城市经济与城市管理的协调发展，不能一味追求GDP的增长，而应该通过区域合作，在区域层面加强人口宏观调控，充分考虑人口、资源和环境承载力，设定城市发展的合理规模。
协同发展实质上是基于共同利益的合作，合作方预期到区域合作能给双方带来好处，就会形成合作的动力。但是区域合作也存在内在的难题，由于合作收益是双方努力的结果，单方面的努力与合作收益之间不具有直接关联，因此，就会造成合作方的“偷懒”行为。例如，环境污染治理、基础设施建设等区域公共物品具有较强的外部性，在区域合作中常常会出现“搭便车”等行为，导致区域合作陷入困境。因此，要正确处理区域合作中的利益平衡关系，完善利益平衡机制，明确区域合作方的责任，确保区域合作顺利实施。
五、完善京津冀协同发展机制
为保障京津冀协同发展的顺利开展，应建立完善的区域合作机制。
一是加快编制首都经济圈一体化发展规划，明确京津冀三地功能定位、产业分工、城市布局、基础设施建设、生态环境保护等重大问题，加强区域财政政策、投资政策、产业政策、土地政策的统筹协调，放大政策集成效应。
二是完善区域协调机制。推动建立京津冀联席工作会议等协调机制，充分发挥城市群辐射带动作用，探索建立京津冀区域城市协作联盟，促进京津冀三地和城市领导定期磋商和互访，成立区域合作工作协调办公室，负责组织日常的沟通、协调、服务等相关工作。
三是构建现代化区域交通网络体系。以交通一体化作为先行领域，加强区域交通一体化网络规划和建设，大力推进京津冀区域互联互通，构建便捷、有效的区域综合交通网络体系。
四是搭建跨区域产学研用服务平台。推动北京和天津两个特大城市创新资源共享，共同申报国家科技重大专项和国家重大科技基础设施项目，承担国家高技术产业化项目和示范工程。加强高校、科研院所和企业合作，推动创新链、产业链的深度融合。
五是鼓励人才交流合作。加快推进市场一体化进程，积极探索有利于人才流动的户籍、社会保障政策，鼓励人才跨区域流动。围绕产业转移，加大产业人才培训和派遣力度，提高承接地人才素质。
六是加强金融合作。积极探索在京津冀交汇处设立金融综合改革试验区，试行金融活动同城化。发挥北京市和天津市金融改革创新中心作用，推动创新型金融产品的三地开发应用，为企业提供融资支持。
七是加强生态环境保护合作。加快建立和完善区域大气污染联防联控协作机制、京北防护林建设生态补偿机制、水资源保护和水环境污染治理协作机制、清洁能源一体化发展机制等，提高区域环境容量和生态空间。