“十三五”区域发展大变局
陈柳钦
决定中国未来五年发展路径的十八届五中全会于10月29日落幕，全会公报涉及区域经济的内容分散在创新发展、协调发展、绿色发展和开放发展等不同段落中，其中不乏新的提法，比如“培育壮大若干重点经济区”“培育有全球影响力的先进制造基地和经济区”，这个表述意味着“十三五”区域发展将出现新的动向，并为“十三五”时期的区域发展指明了方向。
在创新发展中，全会提出引领型发展新模式。公报指出：“必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。”全会对创新的定位不仅是释放新需求，还包括创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。在拓展发展新空间方面，公报提出“拓展发展新空间，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，培育壮大若干重点经济区。”对此，“十三五”国家发展规划专家委员会委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示，全会对“创新”的强调，凸显了“创新”的牵引作用，“创新”也将贯穿“十三五”整个时期和各个领域。未来的创新不是简单的科技创新，而是涉及“理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新”的全面创新。
在中国的区域发展中，协调发展是一个长期的主题。在协调发展中，公报提出“推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”“增强发展协调性，必须在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。”“重点促进城乡区域协调发展。”区域协调发展是“十三五”规划里非常重要的一部分。国家发展与改革委员会主任徐绍史表示，“十三五”期间将继续实施四大板块的区域发展总体战略，以及“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略。具体来说，四大板块的区域发展总体战略是，西部地区主要加强基础设施建设，特别是“一带一路”战略，为向西南开放创造很好的条件；中部地区承东启西、连接南北，所以要发挥好产业连接和发展的优势；东部地区主要是制度创新、转型发展和陆海统筹；东北老工业基地依然要通过深化改革、转型升级增强经济活力。国家统计局经济景气中心副主任潘建成指出，区域经济发展战略是推动经济发展的重大动力。长江经济带战略、“一带一路”战略构想、京津冀一体化协同发展战略目前大部分仍处于顶层设计阶段，进入“十三五”之后应该逐步进入落实阶段，其所带动的区域与全局经济增长的力量也会非常强大。但这些大战略影响是渐进的，可能需要用整个“十三五”的时间来显现效果。“十三五”国家发展规划专家委员会委员、中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰表示，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略作为对外开放和内需增长点的重大战略部署，必将是“十三五”规划中浓墨重彩的一笔。目前，我国已初步形成京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝、中原、哈长等城市群。下一步，需要推进城市群一体化发展，强化城市群内部功能整合，提升城市群整体国际竞争力，同时加强对周边地区的辐射力。顺应城市群和经济区相互耦合的趋势，推进空间结构的优化。
在绿色发展中，公报提出“促进人与自然和谐共生，构建科学合理的城市化格局”“加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。”国家发展与改革委员会主任徐绍史认为，这涉及经济、政治、文化、社会建设方方面面，并与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式以及价值理念、制度体制紧密相关，是一场全方位、系统性的绿色变革。环境保护部环境规划院副院长吴舜泽认为，十八届五中全会公报提出坚持绿色发展，坚持节约资源与保护环境的基本国策，这表明绿色发展已经成为新时期国家发展的战略目标与方向，是生态文明建设的实施途径。绿色的生产方式、生活方式、消费模式和价值观体系将成为经济社会发展的重要内容。不坚守生态红线，绿色发展就是纸上谈兵。公报提出“必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展。实行最严格的环境保护制度，筑牢生态安全屏障。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，从空间角度理解，红线就是生态保护区与非保护区的界线，在生态红线内不能搞开发，开发了就是违规。从规则角度理解，红线就是一种禁止性的规则，一旦违反，就要受到惩罚。红线不仅划在幅员辽阔的国土上，更要划在每位领导干部的头脑里。十八大以来，“既要金山银山，也要绿水青山，绿水青山就是金山银山”的理念深入人心。从首次将生态文明纳入“五位一体”总布局，到“史上最严”新环保法的实施，对环境保护、生态文明的重视和推进，达到了一个新高度。此次全会绿色发展理念的提出，更昭示用绿色发展理念引领美丽中国建设的美好前景。可以预期，在“十三五”乃至一个更长时期，这将成为我国破解发展和保护难题，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的历史选择。
在开放发展中，公报指出“坚持开放发展，必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。”“完善对外开放战略布局，推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区，提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。”“双向的开放在‘十三五’期间会形成一种新的开放格局。”全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜祖说，这是顺应我国从吸引外资大国到对外投资大国转变作出的决定。“非常时期须有非常之策。”面对国内外经济变局，中国没有“向内转”，而是选择以更大力度推动对外开放，更积极主动融入世界经济体系。这一点，从9月份国务院发布的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》便可窥出端倪。这份被认为是为“十三五”时期开放政策定调的文件提出，以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动，并明确表示“建设开放型经济强国”的任务。中国人民大学王义桅教授认为，十八届五中全会将“坚持开放”作为发展理念加以强调，通过开放型经济走向全球经济的中心大国是大势所趋，也是中国经济增长的动力所在，中国经济的方方面面都将与“开放”紧密相连，全球的资源都会被“请进来”到中国参与配置，而中国也将“走出去”参与全球资源配置。国务院发展研究中心副主任隆国强认为，中国经济进入“新常态”以后，并不意味着可以沿着过去三十多年的老路继续原来的战略。我国对外开放正面临金融危机以后的全球经济调整修复期、新一轮国际贸易规则构造期和比较优势转换期这“三期”叠加。发展更高层次的开放型经济，是全局性的体制性开放，是以国际化的眼光来发展经济、完善制度，以全球视野配置资源。“深化全方位对外开放的时代，以国际门户城市为核心建设重点经济区，是更加适合的区域政策着力点，也是区域战略和政策细化的体现。”中国地理学会经济地理专业委员会主任刘卫东认为，重视重点经济区建设更加符合当前中国区域发展的需求。当前，我国正在深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略，特别是全力实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，在这个过程中各地区的开放各有侧重，各具优势和特色，共同的目标就是要推动进一步形成和深化全方位开放的新格局。中国人民大学重阳金融研究院世界经济项目研究主管高连奎指出，在“十三五”期间，中国将更加着力于“一带一路”建设，同时加快更高水平的自贸区建设，在全球范围内推进基础设施的互联互通。中国人民大学重阳金融研究院执行院长王文表示，“这是一份在国际视野下制定的五年规划。”这集中体现在“一带一路”进入“十三五”规划，这一战略构想将树立“十三五”规划中的对外开放新格局。
（作者系中国城市管理研究院院长，研究员）