中国的扶贫开发工作已经走过了20多个春秋，取得了举世瞩目的辉煌成就。然而，农村尚未解决温饱问题的贫困人口仍有3000万左右，初步解决温饱的低收入人口有6000万左右，还有一批基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准相当之低。因此，“消灭贫困”和防止“返贫困”现象的发生，是我国全面建设小康过程中的首要任务。全面建设小康社会，是中国特色社会主义政治、经济、文化全面发展的目标，是加快推进现代化与民族平等、民族团结和各民族共同繁荣相统一的发展过程。加快各民族的共同发展，是振兴中华的根本任务，也是解决民族问题的最主要措施。全面建设小康社会在当前的核心问题，是要尽快建立起统一的社会保障体系。中国实现小康社会的重点和难点在农村，建设社会主义现代化强国离不开西部民族地区农村、农业现代化。西部民族地区现代化建设必须走跨越式发展的道路，要抓住中国加入WTO组织的契机实施跨越式发展战略。党的“十六大”提出，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措，尤其要“统筹城乡经济社会发展”。这是党中央为解决我国“三农”问题以及全面建设小康社会勾画出的一个重大战略思路。要彻底解决“三农”问题光靠政策不行，还必须依靠法律作保障，依法治农、依法兴农、依法维护农民权益[1]。“增加农民收入”要有实招，“保护农民土地承包经营权”要有实法，调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效，一定要少搞和不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。

（一）脱贫致富是民族地区全面建设小康社会的基础

中国的扶贫开发工作取得了巨大成就。我国大规模地扶贫开发工作已经走过20多个春秋，取得了举世瞩目的辉煌成就。实施《国家八七扶贫攻坚计划》尤其是自1992——2000年以来，我国减少贫困人口7400万，使未解决温饱的贫困人口平均每年减少600万左右。我国农村没有解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，没有解决温饱的贫困人口占农村人口的比重从1978年的30.7%下降到2000年的3%；到20世纪末，我国政府宣布解决农村贫困人口温饱问题的战略目标已基本实现。自20世纪80年代末开始，我国的扶贫方式由“救济式扶贫”转向“开发式扶贫”，“反贫困运动”取得了更加引人注目的成效。据统计，仅实施西部大开发战略的2000——2002年的3年间，西部地区国民生产总值分别增长8.5%、8.7%、9.9%，年均增长9个百分点。西部地区与全国各地经济增长速度的差距，已由1999年的1.5个百分点，缩小为2002年的0.6个百分点。3年来，中央财政性建设资金用于西部开发约2700亿元，其中用于基础设施的投资约2000亿元，生态环境投资500亿元，社会事业投资100亿元。在西部少数民族地区共建设和改造大型水库30多座，新增公路通车里程5.5万公里，新建铁路新线、复线和电气化线路4000多公里，新建和改扩建机场31个。到2002年底，累计完成退耕地造林5582万亩，荒山荒地造林5966万亩[2]。但是，22个人口较少民族的整体发展水平仍然很不理想，除了个别民族发展较快之外，其他民族大多数发展滞后，贫困问题依然十分严峻。大多数民族地区农村农民的收入偏低，生产生活条件很差，历史上形成的经济、社会、文化落后的状况还没有得到根本改变。实事求是地看，我们的扶贫开发策略和具体作法确实存在一些亟待改进之处。譬如：（1）我国政府所使用的反映和测算贫困的指标以农民人均纯收入和人均口粮为主，对于衡量温饱尚未解决的贫困人口来说，它只能反映贫困人口的一部分。（2）“区域性开发式”扶贫方式的资源分配体系是自上而下的，这在很大程度上地方政府只能按照上一级政府的资源规模和使用方向规划项目，不可避免地产生难以反映当地最根本和最急需的要求的情况。（3）对“反贫困”过程和结果的监测体系不健全，它不仅无法完全反映扶贫攻坚的成效，而且不能反映扶贫过程中资源分配和传递方面出现的问题，因而使民族地区贫困的底子难摸清、重点难把握。（4）尽管中国政府已经向全世界庄严承诺：到20世纪末中国已基本上解决贫困人口的温饱问题。但是到目前为止，事实上还有部分人口处于政府规定的温饱线以下。少数民族和民族地区之所以陷入落后、贫困，其中一个最重要的因素就是长期以来他们的生产、生活条件异常恶劣。解决少数民族群众的脱贫问题，必须从改变他们的生产方式、改善生活环境入手。只有设法让他们整体脱贫，才能促使他们走上共同富裕之路。国家制定的《中国农村扶贫开发纲要》提出，2001——2010年我国扶贫开发的总目标是：“尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，为达到小康水平创造条件。”[3] 因此，这就是“十五”、“十一五”期间摆在中央政府和各级地方政府面前，没有任何理由不竭尽全力去完成的艰巨任务。

“消灭贫困”和防止“返贫困”现象的再度发生是全面建设小康过程中的首要任务。农村全面小康建设终于有了我国自己的衡量评价体系。2003年9月，浙江大学等方面的专家首次提出了一整套中国农村全面建设小康社会的评价指标体系，今后应该借助这个评价指标体系来衡量和评价我们在西部民族地区扶贫开发和小康建设的实际水平。该体系由人均国内生产总值、非农业人口比重、农村合作医疗覆盖率、基尼系数、森林覆盖率、社会治安率、家庭电脑普及率等23项个体指标。这23项个体指标大致分为两类：一类是具有国际可比性的指标数据，中国全面建设小康标准大致等于2000年中等发达国家略微偏低的水平，现代化则相当于中等发达国家的平均水平；另一类指标缺乏国际可比性，纯属于根据我国国情、改革开放进程和发展趋势预测来确定的[4]。每年的10月17日是“世界消除贫困日”。自人类社会进入20世纪90年代以来，消除全球性的贫困就成为世界性的大问题，消除贫困也是联合国关注的焦点。我国尽管是有50多年社会主义历史的国家，但目前的扶贫标准还很低，国际上许多国家通用的贫困标准是人均一天消费1美元，而我国的贫困标准是人均年收入625元人民币，平均每天不足2元钱。我国过去确定的这个标准既不是国际通行的标准，也不是相对贫困的标准，纯粹是从中国实际出发确定的最低生活标准，即维持简单再生产和基本生存的标准。我们在这里所说的“返贫困”，是指已经脱贫的人口由于某种原因又重新陷入贫困，即所谓“饱而复饥，暖而复寒”，这种现象正在不断地蚕食着前几年扶贫攻坚的成果，已成为我国反贫困工作中的一个十分尖锐和突出的问题。据有关部门统计，我国各地的农村返贫率平均达到15%左右，西南、西北的一些民族地区竟达到20%以上，有些民族地区几乎每年都要发生一两次大范围的返贫困，西北地区个别省份甚至出现返贫人口超过脱贫人口的情况[5]。究其原因主要有如下六个方面：（1）我国是一个农业大国，农业生产技术水平低，农民基本上还是靠天吃饭；（2）水、电、路、能源、气象等服务农业的基础设施薄弱，抗御自然灾害能力差；（3）投资环境、引资条件和经济后劲不足，农户的就业机会和收入来源受到限制；（4）交通、信息等渠道不畅，限制了人们的眼界，阻碍了贫困地区与外部环境及信息的沟通；（5）文化教育水平落后，制约了人们的思想观念更新，从而使脱贫的农户难于致富；（6）扶贫攻坚不到位或者作法存在在缺陷，使得脱贫难持久，致富无后劲，脱贫又返贫。加之我国目前的社会保障制度不完善，相对城市而言，整个农村的社会保障程度偏低；贫困地区的农村相对于富裕农村而言，更是处于一种落后、分散的低水平状态。在我国广大农村尤其是贫困的民族地区，农民无钱治病、因发生疾病等意外情况而返贫的现象相当普遍。所以，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》）指出：“对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和异地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助改善生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫。”[6]没有农村的富裕，没有农村的小康，就没有我国的全面小康社会。所以，消灭贫困和防止返贫困现象的再度发生，是少数民族和民族地区全面建设小康社会过程中的首要任务，各级党组织和人民政府必须采取一切行之有效的措施尽快解决这个问题。

中国实现小康社会的重点和难点在农村。西部地区面积685万平方公里，占全国国土面积的71%左右；人口3.6亿，占全国总人口的28%左右，但其国内生产总值仅占全国国内生产总值的17%左右；西部地区农村人口又占其总人口的80%以上，农业劳动力占其社会劳动力的70%以上，农民的收入一直处于较低的水平。譬如，2002年东中西部地区农民人均纯收入之比为189：110：100，差距相当明显。全国原有的592个贫困县，西部民族地区就占有61.8%；目前国家确定的500多个扶贫工作重点县，绝大多数在西部民族地区[7]。农村尚未解决温饱问题的贫困人口仍有3000万左右，初步解决温饱的低收入人口有6000万左右，还有一批基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准相当之低。正因为如此，所以我在广西一次给基层干部讲课时说过：“中国实现小康社会的重点在农村。实现中国的小康社会，不仅是我们近期的宏伟目标，而且是伟大的历史实践。实现小康社会并非一句充满激情的口号，而是有着丰富的、实在内涵的卓越探索。无论用苏俄1918年开始的‘战时共产主义’的严峻作法，还是用中国1958年开始的‘跑步进入共产主义’的浪漫作法，都是无法在中国实现小康社会的。实现中国的小康社会，必须从中国当前的国情实际、改革开放的实际和中国80%的人口在农村的实际出发。”“小康社会是实践的结晶，只能水到渠成。我国多数的少数民族和民族地区还刚刚脱贫，有些少数民族和民族地区及边远山区还异常贫困，基本的温饱问题还没有彻底解决。广大农村距城市化、现代化的目标还有相当远的距离。因此，我们谈论任何中国小康社会问题，都不能只着眼于大城市，而必须着眼于广大农村和农民，尤其是要关注少数民族和民族地区人民的疾苦。80%人口在农村是一个客观现实，它决定了中国实现小康社会的重点在农村，难点在农村，关键也在农村；它必须成为我们思考和解决中国实现小康社会问题的出发点和归宿点。任何没有包括整个农村实现小康水平的指标体系，都是不完整和不科学的，都不是真正意义上的中国小康社会的指标体系；没有实现农村的现代化，说中国实现了现代化，就是一句空话。”[8] 1999年6月国家正式提出实施西部大开发战略，随后相继出台了《“十五”西部开发总体规划》及若干政策措施，“十五”、“十一五”时期，将是我国西部大开发进入加快推进的关键时期。根据我国地区差距的变动情况和发展趋势，我国政府将通过调整西部开发政策目标，力争经过“十五”、“十一五”时期的建设，尽快缩小民族地区与东中部地区、城镇与乡村的发展差距，使西部地区（包括农村在内）尽快脱贫致富奔小康。“十一五”时期，我国地区差距控制的总目标是：西部人均GDP与全国平均水平的相对差距控制在30%——35%的区间（根据国际经验，落后地区与全国平均水平的相对差距降至25%以下，才进入正常的区间）；与东部地区的相对差距控制在55%——60%的区间。全国人均GDP最高与最低省区的差距控制在12倍以下（31省市自治区内）和5倍以下（剔除直辖市），而发达国家的高低差距一般为1.5——3倍。“十一五”时期实现社会“公共服务水平初步均等化”的量化指标，根据适龄儿童入学率、普及9年义务教育的人口覆盖率、千人拥有的病床数、人均卫生事业费、城乡居民平均寿命等指标，测算出一个综合指标数，然后提出“十一五”时期实现初步均等化的调控目标[9]。因此可以说，这个地区差距宏观控制总目标的实现之日，就是我国西部民族地区和广大农村与农民最终进入小康社会之时。

全面建设小康在当前的核心问题是建立统一的社会保障体系。少数民族地区全面建设小康社会的主要矛盾，是加快经济和社会的全面发展。少数民族地区全面建设小康社会起点较低，在我国目前实现的“不全面的”、“发展很不平衡”的“总体小康”中，少数民族地区还有相当一部分人口连“低水平”小康都达不到。譬如2001年，民族自治地方人均国民生产总值4848.3元，比西部12个省区的人均值还低194.4元，仅相当于全国人均GDP(7543元)的64.28%；同期西部12省区农民人均收入1755.1元，仅为全国人均值(2366.4元)的74.17%，差距相当之大。中共中央提出到2020年我国全面建成小康社会的目标，届时我国城乡将普遍实现小康水平。这个目标要真正达到，并不是一件很容易的事情。这就是说要用大体20年的时间，使国民生产总值比2000年翻两番，人均GDP超过3000美元，达到中等收入国家的平均水平。而民族地区2000年人均GDP仅4451元（全国平均为7084元），要在2020年达到人均3000美元的水平，即使人口自然增长率为零，年均GDP的增长速度也要达到8.9%，需要比全国的平均增速高1.8个百分点[10]，因而少数民族地区全面建设小康社会将要付出更大的代价。从一定意义上讲，我国实现全面小康标准最核心的问题是有完善的社会保障，这是一个前提条件。我国的养老保险金是由集体经济组织和个人共同负担的，由于贫困地区的集体经济薄弱，个人需交纳的保险金高达90%以上，这种养老保险制度对于刚刚脱贫解决温饱问题的农户来说，实际上不起任何保障作用。社会保障的主要作用，就是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会全体成员的基本生活，增强人们的社会生活安全感。由于受传统的“养儿防老”观念的影响，目前民族地区农村普遍存在养老保险意识差的问题。加之国家还没有出台一部综合性的社会保障法规，也没有具有针对性的单项法规，这就极大地阻碍了民族地区养老保险业的发展。一个独立于企业、事业和村组织之外的社会保障体系，是社会主义市场经济体制的重要支柱，也是从根本上保障民族地区群众脱贫致富的重要外部条件。我国新的社会保障体系，就是要从人力、财力和权利、义务的角度厘清政府、企业、个人和社会的关系，加快完善资金来源渠道、管理服务社会化问题。从长远的观点看在西部广大农村，必须坚持以国家必要的财政支持为前提，积极探索养老保险、大病医疗保险和最低生活保障的新机制。目前正在建立的新型农村合作医疗制度，就是在政府组织、引导下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助合作形式。建立和完善新型农村合作医疗制度，对西部地区的广大农村贫困家庭实行救助，也是建立农村社会保障体系中的一项重要内容。总之，为全体社会成员提供基本的生活保障是政府的一项基本职能，也是向人民负责的政府的责任，尽快建立和完善统一的社会保障体系更是各级政府的重要任务。

（二）跨越式发展是民族地区实现现代化的前提

建设社会主义现代化强国离不开西部民族地区农村、农业现代化。要实现我国西部地区农村现代化，必须以加入WTO为契机，积极稳妥地转移农村剩余劳动力，积极开展小城镇建设，提高农村城市化水平，大力发展乡镇企业，推进农村的工业化。农村现行剩余劳动力单纯靠传统农业是无法吸纳的，必须通过两条途径进行：一是改革现行的农村产业结构和农业产业结构，在农业部门内部挖掘潜力，全方位地吸收剩余劳动力；二是要在WTO框架下发展对外劳务输出，使农村剩余劳动力尽快打入国际劳务市场，这不仅有利于实现我国剩余劳动力的转移，而且还可以换取外汇、学习国外先进技术和提高劳动者素质。积极推进农村城镇化，提高我国的城市化水平，对于实现农村现代化是非常重要的。就我国现阶段而言，小城镇建设应当成为我国农村城市化的主要方式，因为大中城市目前还不能成为我国农村城市化的依托，发展小城镇才是一种必然的、现实的选择。西部地区新建小城镇要注意功能完善、服务配套，力求突出民族特色，在主导产业、城镇规划、管理模式和发展思路等方面，都要因地制宜，不能强求一致搞形式主义，更不能搞“一刀切”。要对新建小城镇的住宅、厂房、市场设施以及各种公用设施进行综合开发，注意节约用地和保护环境，在有效利用各类资源的同时，满足未来的城镇居民对城镇功能的多种需求。农村工业化是农业现代化的重要组成部分，是农村现代化的核心内容；没有农村的工业化，农业现代化就失去了后劲，农村人口城市化就失去了依托，整个西部民族地区现代化的畸形发展就无法得到纠正。所以，当前及今后乡镇企业仍然是我国农村工业化的主体，我们一定要结合加入WTO的大背景，把我国的乡镇企业纳入国际中小企业体系，从结构调整和体制创新上把乡镇企业办成充满生机和活力的农村中小企业。要改革乡镇企业的管理体制，提高乡镇企业的管理水平，增强乡镇企业的技术水平，大力实施乡镇企业的外向型发展战略。从一定意义上说，发展外向型农业是应对加入WTO组织挑战、增强我国农业竞争力的内在要求，是农业产业化深入发展的新阶段，也是实现我国西部民族地区农业现代化的必由之路。在发展西部民族地区农村现代化的同时，还必须高度重视西部民族地区农业现代化建设。农业现代化是一个相对、动态的概念，它是相对于传统农业而言的，农业现代化的内涵随着知识技术的不断更新、时代的发展和经济形态的变化而不断丰富和深化。我国现时的农业现代化，是指农业经济结构现代化、农民生活消费现代化、农业基础设施现代化、农业科学技术现代化、农业经营管理现代化和农业资源环境现代化。农业现代化的实质，就是要把建立在直接经验和手工工具基础上的传统农业，转变为以现代科学技术、先进生产资料和管理方法为基础的现代农业的过程。具体地说就是用现代科学技术、现代生产手段和基础设施来装备农业，用现代科学管理方法来管理农业经济活动，用现代科学文化知识来全面装备农业生产劳动的过程，是粗放型农业向集约型农业转变的过程。标准化是农业现代化的重要内容和主要标志之一，没有农业的标准化，也就没有真正的农业现代化，因为标准化是现代农业发展到一定阶段的产物。农业标准化是农业产业化朝外向型发展、提高我国农业国际竞争力所必须经过的一道重要关口。它将从根本上改变我国西部民族地区农业外延型、数量扩张型的发展路子，使农业走上精细化、规程化、工业化、科技型、内涵型的现代化发展之路[11]。

西部民族地区现代化建设要走跨越式发展的道路。“跨越式发展”是指在经济全球化和知识经济即将来临的大背景下，落后者利用后发优势对先行者走过的某个发展阶段的跨越；“跨越式发展”是不发达国家或者发展中国家快速摆脱贫困，一跃而进入现代化的一种发展态式。必须指出，“快速发展”不等于“跨越式发展”，只有落后者跨过先行者的某个发展阶段才称得上“跨越”。跨越式发展实质上是对非均衡发展现象的概括，是一种反梯度推移理论。“反梯度理论”认为，落后国家或者不发达地区有自己独特的优势，只要积极努力和直接采用科学技术新成果，就可以实现跨越式发展，因而它具有超常规、非均衡、高效益、可持续、阶段性等特征。跨越式发展又是与渐进式发展相比较而存在的一种特殊的发展方式，跨越式发展战略主要包括三个基本内涵：（1）速度与效益的统一性。跨越式发展是经济发展质量和水平的整体跃升，既要有数量的赶超，又要着力于提高国民经济的整体素质；既要快速发展，又要可持续发展。跨越式发展不仅要看当前，更要看后劲；不仅要看规模，更要讲质量；眼前有增长并不等于有后劲，规模大不等于结构优，速度快不等于一定代表质量高。（2）创新是前提。跨越式发展必须以创新为前提，在观念上先人一步，在体制上优人一着，在机制创新上高人一等，在科技创新上快人一拍。（3）非均衡性。跨越式发展是一个过程，它要遵循客观规律，按照非均衡发展理论，坚持有所为有所不为，集中人力、物力、财力，在基础好、具备发展条件的重点领域、重点产业、重点区域重点突破。观念更新是实现民族地区跨越式发展的前提，因为没有观念创新，没有变革现实的要求和动力，没有改革的胆略，就谈不上跨越式发展。从一定意义上讲，民族地区的跨越式发展，实质上就是一次发展战略的大调整，更是思维方式的一次大转变。民族地区只有顺应改革开放和西部大开发的时代潮流，在思想观念上与时俱进，抓住机遇，才有可能实现跨越式发展。“科技是第一生产力”，民族地区要抓住世界产业转移的战略机遇，以科技创新为先导，加快培育具有民族特色和优势的产业群，加快推动产业结构升级。民族地区只有把握大机遇、开阔大视野、筹划大思路，才能推动大发展。历史告诉我们，错过一次机遇，就会失去一个时代；抓住一次机遇，就赢得一次跨越。民族地区不要被眼前的某些劣势所吓倒，要看到自己的长处、条件和优势，敢于竞争、善于转化，把暂时的劣势转化为优势，进一步挖掘潜在的优势，发挥现有优势，创造新的优势，充分利用后发优势，实现民族地区超常规跨越式发展。当然，民族地区利用后发优势实现跨越式发展，要处理好引进、消化与吸收的关系，在经济科技发达到一定阶段后，就要逐渐调整过去以跟踪和模仿为主的发展思路，须知战略技术、核心技术是引不来的，引进的目的只是为了消化吸收，以便在更高的层次上自主创新，实现跨越。经济的竞争实质上是人力资源的竞争，人力资源的开发和积累是跨越式发展的先导。民族地区尽管地大物博、矿产资源丰富，但是自然资源具有不可再生的特点，物质资源的投入随着时间的流逝而损耗，惟有人力资源具有存量和增量的可再开发性。因此，民族地区要实现跨越式发展，必须构筑人才高地，完善人才政策，造就一支具有世界先进水平的高科技经营人才，汇集一批瞄准国际科技前沿的优秀人才。要充分运用党和政府的有关人才政策，切实推动技术、知识、管理等生产要素参与分配，采取技术入股、知识与管理能力折股等方式，挽留那些“用得上、养得起、留得住”的西部地区现有人才，激励东中部地区的科技和管理人才到西部地区来创业、谋发展，为民族地区实现跨越式发展提供强有力的智力和人才支撑。

民族地区能否实现跨越式发展关系到社会主义全局。我国是一个有着56个民族的大家庭，少数民族地区全面建设小康社会，涉及到民族平等、民族团结、各民族共同繁荣、巩固边疆、维护国家统一等我国解决民族问题的基本国策和一系列基本原则问题，是我国民族区域自治制度的体现和各民族共同繁荣发展的社会主义本质要求。全面建设小康社会，是中国特色社会主义政治、经济、文化全面发展的目标，是加快推进现代化与民族平等、民族团结和各民族共同繁荣相统一发展的过程。加快各民族的共同发展，是振兴中华的根本任务，也是解决民族问题的最主要措施。由于少数民族主要聚居在西部地区，而东部地区主要为汉族，所以东西差距既是地区发展的差距，也是汉族与少数民族的民族差距。消除两极分化，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。加快对少数民族和民族地区的发展，实现各民族共同发展，共同繁荣，是社会主义本质和优越性在民族政策上的根本体现。不加快民族地区发展就不能消除历史上遗留下来的差距，就不能实现共同富裕，共同繁荣的目标。在我国未来的发展战略中，我们必须把加快民族地区的发展摆在首位，通过跨越式发展的方式，缩小西部地区同全国其他地区的实质性差距。因为跨越式发展是不发达地区实现现代化的重要途径。国家对“兴边富民行动”和“人口较少民族的整体帮扶”的大力支持，把民族地区作为新一轮扶贫开发的重点和深入在全国开展对口支援的协作，也将有力地促进民族地区的跨越式发展。尤其是经过20多年的改革开放和社会主义市场经济建设，民族地区已经积累了许多实施跨越式发展的成功经验，譬如，认识到民族地区的振兴和发展主体是民族地区的人民；发扬自力更生、艰苦奋斗精神是实现跨越式发展的根本；西部民族地区改变面貌不能依赖“等、靠、要”等等，这些都是极为宝贵的精神财富。民族地区建设是中国整体建设的一部分，民族地区的现代化是中国整体现代化的一部分，“整体”的状况如何，直接影响到民族工作这“一部分”。“整体”和“一部分”又是血肉关系，一部分是整体的必然组成部分。只有国家发展了，才有利于民族地区的发展；也只有民族地区发展了，才能促进国家这个大局的全面发展。从这个意义上说，民族地区的发展关系到社会主义的全局，这不仅是一个重大的经济问题，更是一个重大的政治问题。这个问题解决好了，就能从根本上增强国家的凝聚力，实现各民族的团结稳定与和谐共处。

抓住中国进入WTO组织的契机实施跨越式发展。少数民族地区经济发育、市场经济体制建设以及改革开放程度相对滞后，在我国加入WTO组织之后，面对开放性的世界市场和强劲外部力量的进入，势必给本来就较为脆弱的民族地区经济带来新的压力和冲击。作为主体的西部民族地区应当变压力为动力，抓住有利时机，以跨越式发展的方式加快民族地区经济和社会发展。民族地区有其不可多得的比较优势，这就是低成本的劳动力和丰富的特色资源。低成本的劳动力供给是民族地区发展劳动密集型产业最有竞争力的条件，特色资源是发展民族地区特色经济的基础。因此，民族地区实施跨越式发展战略，就需要在开放的环境和条件下，借助信息化的功能和科技进步的机遇，自觉运用市场机制，适应并创造特色市场需求，优化民族地区产业结构，实现对当地特色资源的充分保护和开发利用，塑造民族地区的区域经济特色和市场竞争的比较优势。要跨越民族地区现有产业技术更新换代结构递进的常规次序，借助现代高科技成果实现对产业技术结构的更新改造和更新换代，促进新兴产业的快速成长，建设具有时代先进性的生产力结构。尤其要学习发达国家和地区的现代管理经验，运用现代科学管理手段，改进西部民族地区的产业经营方式、生产组织方式，形成具有现代特征的产销运营方式。跨越式发展体现在速度上是可持续地快速发展，要努力创造条件使比较优势得到充分发挥和持续推进，这样就有可能突破某些发展的临界状态，实现发展阶段的整体跃升，形成较强的发展竞争能力。民族地区实现跨越式发展不仅需要有科学技术作支撑，而且需要遵循WTO运作规则，利用WTO规则中有利条款发展民族地区经济。譬如，WTO规则中的“例外”条款和“保障措施”；允许国家实施支持政策的农业“绿箱”、“黄箱”政策等。跨越式发展的主要标志是：（1）区域经济的整体经济技术水平明显提高，代表先进生产力因素的新技术、新工艺、新材料广泛地进入生产过程，生产力迅速发展。（2）产业结构明显优化，顺应市场特色需求倾向的特色资源得到充分、有效地利用，从而带动产业结构的合理调整。（3）生产经营方式明显改进，新的经营机制和生产组织有效地促进资源要素的流动，以及其提高资源配置效率。（4）居民生活质量明显改善，经过一段时间的努力，居民的生存环境、经济收入、消费水平有较大幅度地提高[12]。

民族地区实现跨越式发展需要处理好几个关系。全面建设小康社会为民族地区经济社会发展，既提供了基本的战略框架，又为民族地区整体发展提供了一个新的空间。民族地区的小康进程，实际上就是一个民族地区市场化的过程、工业化的过程、城镇化的过程、知识化与信息化的过程、以及实现跨越式发展的过程。民族地区实现跨越式发展不仅具有可行性，而且实施跨越式发展的思路已经愈来愈清晰，在当前必须正确的处理好如下四个关系：（1）经济跨越与可持续发展的关系。经济的跨越不单纯是经济的高速增长，而且必须考虑质的提高。民族地区在当前的首要任务是发展，因为“发展是硬道理”，只有实现经济的跨越发展，才能促使民族地区人民尽快走上富裕之路。但是，在经济发展的时候又不能忽视生态环境建设，不能为了一时的经济发展而导致生态环境的恶化，必须处理好经济发展与环境保护的关系，走可持续发展的道路，实现经济跨越与生态环境优化的双赢。（2）局部跨越与整体跨越的关系。我国民族地区地域辽阔，各省市区具体情况千差万别，所以，民族地区跨越式发展不是也不可能是民族地区国民经济的整体跨越。在推进民族地区经济跨越式发展的过程中，必须因地制宜，选择那些具有明显区位优势、经济基础比较好的区域，制定跨越式发展战略，要依托交通干线，发挥中心城市的辐射作用，采取“以点连线”、“以点带面”的方式，在整体改善欠发达地区创业环境的同时，适当集中力量促进局部地区比较优势的形成，促使这些区域先走一步，实现跨越式发展，然后通过辐射效应，带动面上其他欠发达地区的整体跨越。从总体上看，民族地区的跨越式发展是从局部跨越到整体跨越的一个逐步推进的过程。（3）跨越式发展与渐进式发展的关系。一般来说，民族地区存在着后发优势，借助后发优势汲取发达国家和地区的先进经验，是可以实行“赶超”战略，减少失误与避免走弯路，并以较高速度发展的。但是，要借鉴后发优势实现跨越式发展，首先就要把发达国家和地区以及我国东部地区的先进经验很好地加以消化吸收，在结合本地实际的情况下制定出正确的发展战略。在实际操作中，还必须具有一套发挥后发优势实现赶超的条件与措施，譬如，改善投资环境，加强基础设施建设，推进科学技术进步等。所有这些正是渐进式发展的结果，如果不具备这一系列配套条件，民族地区的后发优势就难以潜在状态转化为现实优势。（4）经济跨越发展与民族发展的关系。从总体上说，民族地区经济社会的跨越式发展，与各少数民族的发展存在着一致性，地区经济发展了，该地区的少数民族也会得到不同程度的发展。但是，地区经济发展与少数民族的发展，也有不一致或者不同步的时候。即时说在民族地区的经济实现了某种程度跨越的情况下，可能某些少数民族却没有太大的进展或者发展太慢。所以，在关注少数民族地区经济跨越式发展的同时，要关注各少数民族自身的发展，从而实现区域性经济发展和各民族共同繁荣。

（三）解决民族地区“三农”问题要有新的思路

要以解决“三农”问题为重点统筹城乡经济社会发展。农业作为与人类发展共始终的永恒产业，自古以来就是安定天下、稳定社会的大产业，是人民群众赖以生存和发展的第一保障线。我国农民是特别勤劳、朴实、善良，特别能吃苦、特别乐于奉献的衣食父母。现时存在的“三农”（农业、农村、农民）问题能否尽快得到妥善解决，直接关系到社会的稳定发展和全面进步。党的“十六大”报告指出：“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。”“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”[13]所以，用新思路、新办法，采取必要的特殊措施帮助西部民族地区加快脱贫致富步伐，是我们在新世纪做好少数民族和民族地区扶贫开发工作的重要任务。我国现有近13亿人口，其中7.8亿在农村。2001年，我国农业GDP份额已经下降到15.2%，而农业就业比例仍高达50%。农村人口非农化和城镇化进展缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。只能从根本上解决现阶段的“三农”问题，不能就农业论农业、就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，加速农村城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。根据我国国情和国家发展战略，我们必须以立法的方式，把农业重点定位于增加农民收入、繁荣农村经济、保障国家食品安全、保持社会稳定和保护资源与生态环境这五大功能上，构建现代农业发展的新格局。在农业的定型上，要着眼于生产发展、生活富裕和生态良好的目标，使经济效益、社会效益和生态效益有机结合，大力发展中国特色的生态环保型效益农业。有了这样的定位、定型，确定发展新思路就有了法律的和理论的依据。《意见》提出要“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入”；“支持主产区进行粮食转化和加工”；“从2004年起，确立一定比例的国有土地出让金，用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力。主销区和产销平衡区也要加强粮食生产能力建设。”[14]发展农业和农村经济的主攻方向，要围绕“三农一稳”（即农民增收、农业增效、区域经济增强实力，从而实现农村经济繁荣、社会稳定）的基本目标，突出抓好农村的精细种植业、精品畜牧业和精深加工业。要通过切实有效的办法，实现农业增效和农民增收的渠道由少到多、专业化生产规模由小到大、产业和产品的市场竞争力由弱到强、社会化服务水平和农民组织化程度由低到高、农产品加工转化和产品质量由粗到精的历史性转变，达到全面提高农业和农村经济发展的质量和效益；最终实现农民致富则是解决“三农”问题的基本目标。

要依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。彻底解决“三农”问题光靠政策不行，还必须依靠法律作保障，要依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。发展农村经济，保护农民利益，不仅要有政策作保障，更要有法律做支撑。在当前尤其要加大执法力度，提高执法实效，加强对法律法规的普及宣传，从根本上改变过去那种“上面很热闹，下面不知道”的状况，切实让农民学法、知法、懂法，学会用法律保护自身的合法利益。将党和国家现行的农业政策法律化，有利于农村政策的稳定。譬如，《中华人民共和国农村土地承包法》和新修订的《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国草原法》三部法律，就把改革开放以来党在农村的路线、方针和政策法制化，把进入新阶段以来农业发展及广大农民群众调整结构、增加收入的成功经验和做法上升为法律规定，就成为现阶段建设现代农业、加快农村小康建设步伐的基本依据，成为保护农民权益的重要武器，成为实现农业和农村经济健康发展的制度保障。减轻农民负担、增加农民收入，是近年来社会关注的热点问题之一。为此，新修订的《农业法》就明确规定，禁止非法收费、罚款、摊派；禁止向农民集资和在农村进行非法达标、升级、验收活动；禁止违法摊派税款；禁止农村义务教育收取国务院规定以外的费用。落实《农业法》就要实行涉农税收、价格和收费公示制，落实贫困地区义务教育收费一费制、农村订阅报刊费用限额制和涉及负担案件的责任追究制，切实减轻农民负担。稳定和完善农村土地承包关系，是党中央和人民政府在农村政策的基石。贯彻《农村土地承包法》就必须围绕土地承包经营权证书、承包合同、承包地块、承包面积“四到户”，开展土地承包落实情况的检查。鉴于当前草原承包相对滞后的状况，必须进一步加大力度，推进草原农牧民家庭承包工作。对于土地承包经营权的流转，必须按照“依法、自愿、有偿”的原则进行，坚决制止和纠正土地流转中违背农民意愿、损害农民利益的行为。对于强迫农民改变种植结构、强迫农户流转承包地、随意调整、收回承包地的行为，必须依法追究当事人的责任。要切实保证这三部法律富有成效的实施，还需要通过与之配套的相关立法，或者通过完善相关的制度加以细化。我国是一个农业大国，加强农业和农村立法工作，对于规范、引导、促进和保障农业和农村经济在提高整体素质和效益的基础上持续、稳定地向前发展有着重要意义。因此，国家立法机关应当把能否保护广大农民的合法权益作为考虑问题的重点，把是否有利于保护广大农民的合法权利作为衡量立法质量的一个重要标准。

“增加农民收入”要有实招。我国农村剩余劳动力太多（估计有1.5亿），具有西方发展经济学上所讲的“无限供给”的特征，要让他们都“离土离乡”转移到城里，起码在目前看来是不现实的。近年来部分农民增收的主要途径是靠外出挣钱或者进城“打工”。但是，绝大部分农民的收入来源主要还是靠农业，农业的大部分收入又主要是靠种粮食，这种格局在一个较短的时期内是不可能根本改变的，因而首先就要做好如何使种粮食的农民脱贫致富这篇大文章。实践证明，农业产业化经营是在市场经济条件下，由传统农业向现代农业转变过程中，一种符合生产力发展要求的新型经营方式，对于增加农民收入和促进农村经济结构战略性调整有着重要作用，特别是在推动农业优势产业带形成，实施农业规模化和标准化生产，提高农产品质量和农业效益，稳定农户销售渠道，减少市场风险等方面，具有它的巨大优势和独特功能。应当把龙头企业做大做强，增强其辐射带动能力，形成群体优势。实行农业产业化经营，其基本内涵就是以市场为导向，以经济效益为中心，依靠科技进步，对农业和农村经济实行专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，逐步形成产、供、销一条龙和贸、工、农一体化的经营方式，通过规模经营使农民增收致富。发展农业产业化经营要因地制宜、因业制宜，不能搞“一刀切”的作法。确保粮食安全在我国至关重要，国家应当向粮食生产区和粮食产业带增加投入，使粮食主产区的粮食生产能力得到提高，区域经济得到发展。彻底减免农业税是农民真正得到实惠的重要措施。政府应当通过建立专项资金，对粮食生产遭到风险的农户实行免税政策，对农业保险费用进行补贴。还可以借鉴美国“贷款率价格”方式，即企业与农户签订购销合同，实行“随行就市，保底收购”，金融部门按照企业与农户签订合同的金额为依据向农户提供贷款；如果市场价格低于保底价，企业按照保底价格收购，其差额由国家财政提供补贴[15]。要逐步减少对于粮食流通领域补贴，加大对粮食生产和粮农直接补贴力度，对种粮大户实行优惠政策；对于种子、化肥、农药和新技术示范应用等给予补贴。要切实扭转农民种植业和种植面积下滑的趋势，通过法律手段确保农产品的有效供给和农民增收，确保农民负担不反弹。靠单纯的种植业增加农民收入的空间毕竟是有限的，政府部门必须指导和帮助农民对农产品进行深加工，以提高商品率，增加农产品的附加值。要采取行之有效的措施，大力发展各种农民专业合作组织和行业协会，提高农民的组织化程度，使农民真正成为农业产业化经营的主体，在出售农产品、获得劳务报酬的同时，分享产业化经营的利润，得到更多的实惠。这就要尽快通过立法，解决农民专业合作组织的法律地位和政策支持问题。另外，减少农民，本身就是帮助农民致富。政府要站在统筹城乡经济社会发展的高度，逐步统一城乡劳动力就业市场，坚决废止各种限制、阻挠农民进城务工的政策规定，切实维护农民工的合法权利。农村作为大量劳动力的输出地，当地政府要加强和改进对农民工的培训、组织和服务工作，搞好供需衔接，减少盲目性，促进合理流动；全国各地要坚决取消对农民工不合法和不合理的收费，整治恶意拖欠、克扣农民工工资问题，逐步解决农民工的社会保障问题。

“保护农民土地承包经营权”要有实法。作为一个农业大国，耕地是最重要的自然资源。土地是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的生活保障。目前我国人均只有耕地约1.3亩，仅相当于世界人均耕地的1/3。在一般情况下，每征用1亩土地，就伴随着1.5个农民失业。按照我国现实和可以预见的商业开发用地和国家建设用地，我国“失地农民群体”将可能从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人。据专家保守的估计，这其中将有5000万以上的农民处于“既失地又失业”的状况；从动态来看，这一数字最高可达8000万人[16]。这是在我国未来社会稳定中潜在的巨大隐患以及经济社会发展的重大障碍。农民失地是对社会保障能力的极大考验，因为把失地的农民纳入社会保障，目前并不现实。从根本上说，充分就业才是失地农民根本的社会保障。我国土地征用制度形成于计划经济时代，一直沿用至今。改革我国土地征用制度、清晰地界定土地征用目的、合理划定土地征用范围、科学地论证征地的补偿办法，实属当务之急。土地是财富之母，培育和规范土地市场是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是从源头上治理腐败的重要措施。2003年3月1日起施行的《土地承包法》，以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权、承包经营权，对土地承包的诸多方面作出法律规定，这对促进农业和农村经济发展，维护社会稳定具有特别重要的意义。我国2亿多农户已经成为独立的市场主体，依法形成了比较全面的土地承包关系。改革开放的实践证明，家庭承包经营制度，是最基本、能够调动农民积极性的政策，农村集体把土地承包给农民实行家庭经营，应当说这是一种行之有效的作法。20多年来，在农村土地承包中出现的突出问题在于：有些地方随意缩短承包期、收回承包土地和提高承包费；随意调整承包地，多留机动地；不尊重农民的生产经营自主权，强迫种植、强迫流转承包地等。而侵害农民承包经营权益的责任人，通常是发包方和具有农村土地资源管护责任的村民委员会、乡政府等，这无疑加大了处理这些问题的难度。《土地承包法》首次以法律的形式确认和保护了农户的市场主体地位，依法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，这是一项最直接、最具体的保护农民权益的举措，无疑是从根本上给农民吃下了一颗“定心丸”，农民可以放心自主地发展农业生产，增加农业投入。依法保护农民的土地承包经营权，实质上也就是保护农民的物质利益，尊重农民群众的民主权利，这是调动农民生产积极性的核心。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步提出完善农村土地制度，强调在稳定农村土地承包关系的同时，要按照保障农民权益和控制征地规模的原则，改革征地制度。譬如，《决定》从我国国情实际出发，明确提出：“要实行最严格的耕地保护制度”[17]，对基本农田（目前我国划定的基本农田约16.3亿亩）进行重点保护。这对于我国在加快工业化、城镇化建设阶段，切实依法保护好耕地，保障国家粮食安全，保护农民权益，具有极强的现实针对性。《决定》还就保护农民权益、控制征地规模、完善征地程序方面作出规定：（1）强化土地利用规划约束和用途管制。把用地规模限制在规划数量、范围之内，确需调整规划的必须依法定程序进行，土地用途一经确定就要严格执行，不能随意改作他用。（2）严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。工商企业需要用地，应当符合土地利用规划和城镇建设规划的前提，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。（3）严格控制征地规模。（4）改进土地征用补偿方式。《意见》也进一步规定：要“完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配方法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”[18]

调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效。多年来西部民族地区一直在讲要“调整农业产业结构”，但是收效甚微。我们认为，西部民族地区首先要按照区域化布局的要求，整合现有资源，增强本地特色，逐步形成大规模、高效益的优势农产品产业带。政府要通过调整民族地区农村的产业结构，让西部地区的农民与现代市场紧密结合，健全农产品安全体系，增强农业的市场竞争机会和竞争能力，既实现农业的可持续发展，又实现农民增收致富。“农村产业结构”不同于“农业产业结构”，“农村产业结构”是一个多层次的复合系统，是指在农村这个地域内产业之间、产业内部各层次之间及其产业各层次内部的相互关系的结构，包括农村产业之间、产业内部各部门之间、部门内各项目之间、项目中各产品之间的关系。“农村产业结构”与“农业产业结构”的根本区别点在于，农村产业结构强调的是产业在农村这个地域，属于区域性概念；而农业产业结构强调的是在产业结构中的行业构成。从组成内容看，农村产业由第一产业——农业、第二产业——农村工业、第三产业——农村服务业组成；而农业产业主要指种植业、林业、牧业和渔业等。进行农业结构调整局限性太大；而进行农村产业结构调整，就必须对农业、农村工业和农村服务业三者之间互不协调的状况进行调整，同时改变其各行业内部的关系。我们过去总是狭隘地把农村产业结构理解为以粮食种植为主的单一的农业结构，并按照这种思路去改革和发展农村经济，因而不可避免地导致产业结构不合理，使得农村经济发展相对缓慢。农村产业结构调整与农业产业结构调整相比较，它具有结构调整的综合性、结构调整的三元主体性和结构调整的二元导向性特点[19] 。在重视调整西部民族地区农村产业结构的同时，我们仍然要重视调整农业产业结构。西部民族地区的农业产业结构调整，是一个长期的、渐进的战略调整过程，它的实质就是要完成中国西部农业由传统农业向现代农业的历史性转变。过去西部地区农业产业结构调整普遍存在盲目性和雷同性，误认为农业产业结构调整就是“种植面积的增减”问题，似乎是在依据“市场”价格变化的“客观规律”进行的调整，而实际上是极具盲目性的“随风”、“跟风”式调整，调整的结果往往造成市场不稳定，最后导致农民只增收“产量”不增“收入”，甚至农产品价格下跌。农业产业结构调整的主体只能是农民，调整的方向只能由市场需求来引导，主体不能错位，政府不能直接成为农产品结构调整的倡导者、决定者或者直接参与者。要坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，增加农民收入，强化对农业的支持和保护。各级地方政府要充分发挥对农业产业结构的宏观调控职能和服务职能，竭尽全力做好如下几项工作：（1）合理调整农业产业政策。政府的农业产业政策要体现三个趋向，即趋向宏观化、长远化和服务化。（2）建立现代农业的规范化标准体系。政府的重要职能之一是建立和健全农产品市场运作的法律体系，制定和完善农产品的技术、质量、规格和监督标准，规范农民和企业的生产经营行为。（3）建立完善的农业产业结构调整保险机制。其目的就是为农业产业结构调整解除后顾之忧，使农民可以大胆地调整、放心地调整，以此加快西部民族地区农业产业结构的调整进程。（4）加大农业基础设施和市场设施建设投资。（5）充分发挥农业高新技术的示范作用。（6）搞好对农业产业结构调整的配套服务[20]。西部民族地区农业产业结构调整不能搞形式主义。形式主义的农业产业结构调整表现在脱离市场，不尊重群众意愿。他们搞调整的目的不是真的为了让农民增收致富，而是为了给自己和上级领导脸上贴金，为了个人升迁而进行的一种政绩包装。因而《意见》强调指出：“要树立科学发展观正确的政绩观，把增加农民收入作为事关全局的大事，放在更加突出的位置。要切实转变工作作风，深入基层，深入群众，落实各项增收措施，为农民增收出主意、想办法、办实事、多服务，力戒浮夸和做表面文章，把增加农民收入作为衡量工作成效的一个重要标准。”[21]各级政府在西部民族地区农业产业结构调整的过程中，一定要实事求是，因地制宜，要多引导、指导、支持，多做一些实实在在的事情，少搞和不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。

发表于黄颂文、宋才发著：《西部民族地区扶贫开发及其法律保障研究》，中央民族大学出版社2006年版，第1—24页