在3月23日举行的中国发展高层论坛上，国家发展改革委副主任徐宪平表示，将通过建立居民制实现市民化。国家将以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城镇的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务，并使这五大公共服务覆盖城镇常住人口。

通过居住证来实现农民工市民化，这并不是官方的第一次表态。此前公安部副部长黄明于2013年12月17日在接受新华社采访时表示，今后户籍改革的重点是逐步剥离依附在户籍上的利益，要建立城乡统一的户口登记制度，同时实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

而在最近公布的《国家新型城镇化规划2014-2020年》中，也明确表示要建立居住证制度，“全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。”

为什么要大力推进居住证制度？很重要的一点就是随着城市化进程的加快，每年有大量的流动人口。国家统计局公布的数据显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中有1个是流动人口。数量庞大的流动人口给地方政府的公共服务提供机制带来了压力。为什么会有入学难等问题出现？很重要的一点就是当地政府在设计学校等公共服务时，是以户籍人口为依据。

以上海奉贤为例，预计在“十二五”期间，奉贤人口将从2010年的108万增加到140万人，年增长率为5.9％。于是，外来常住人口增加与公共服务能力提供不足，便成为一个亟待解决的问题。以基础教育资源为例，随着外来常住人口随迁子女大量增加，以及育龄青年正常生育，原来以户籍人口配置的基础教育资源已远远不能满足外来人口的入学需求。2010年奉贤108万人口，外来人口子女能够在公办学校就读的仅为55％，教育经费约为9亿元。以此推算，“十二五”末人口为140万时，如果外来子女全部接受公办义务教育，每年仅教育经费就需20亿元。较目前每年义务教育阶段区级财政拨款5.6亿元计算，增长257％，年增长率52％，远高于奉贤财政的增长率。

但外来务工人员子女接受教育是属于天上掉馅饼的行为吗？显然不是。还是以奉贤为例，当地将近50％的税收来自外来常住人口比较集中的制造业、建筑业和服务业。换句话说，今后地方政府每年高达52%的教育拨款，是对过去欠债的补偿，而不是额外的开支。以2010年为例，当年奉贤地方财政收入（即一般预算收入）共完成404305.68万元。如果说一半的税收来自外来人口占主导的地方低端服务业，那么这些人口所贡献的税收将近20亿元，但是真正用于这部分人口的教育支出则远远少于这个数字。

从奉贤的案例来看，如果只是算财政账，地方政府解决流动人口的公共服务问题并没有多大压力，但是由于存在着一套以户籍为识别标准的公共服务实施体系，使得地方政府有激励来怠慢对非户籍人口的公共服务机制。作为一个理性的地方政府，都想最小化责任和最大化收益。但如果每个地方政府都以这样的逻辑行事，最后就会遇到一个“公地悲剧”问题：谁都不愿意为流动人口的公共服务负责。

那居住证制度能改变这个困境吗？对此我表示怀疑。在我看来，目前包括医疗、教育、养老等在内的公共服务之所以诟病颇多，并不在于地方政府有没有财力去解决，关键在于人口的高度流动和公共服务户籍化之间的冲突。居住证制度只是户籍的另一种形式而已，并没有根本改变人口流动和户籍之间的不匹配：绝大多数人不可能在一个城市终老，当他辛辛苦苦在这个城市获得居住证时，却发现又要到另一个城市工作，那么此前办理的居住证该如何和下一个城市衔接？

同时，办理居住证本身又会增加各种交易成本。以上海居住证为例，要求办理居住证的人员提供居住证明，但这个证明就会把很多人拒之门外，因为很多租赁住房的，其房东根本不愿意配合办理“提供由房屋管理部门出具的房屋租赁合同登记备案证明复印件（验原件）”。

而办证时间的冗长又会让一部分人退而却步，据目前测算，办理居住证至少要耗费办证人1天时间。上海2012年城镇职工年平均工资为56300元，以每月工作22天计算，折合日均工资为213元。到2012年底上海共有非户籍常住人口960万，如果有近800万人口办理居住证，则意味着一年的办证成本为17.04亿元，这还不包括因为办证而带来的其他成本——比如城市拥堵和出行成本。如果全国2.6亿流动人口都要办理居住证，其时间成本又该是多少？

那么，该如何解决流动人口公共服务提供难问题？在我看来，提高统筹层级是一个可行之计。到目前为止，养老金只是在省级内部统筹，而这和劳动力在全国范围之内的流动并不匹配。事实上，这样的建议已经被学界多次提及，去年由国务院发展研究中心主持的“383”改革方案中也出现了这种建议。

根据该方案，为了促进人口自由流动，保障国民基本社会权益，带动资源优化配置和生产率提高，可设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。具体措施就是：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生经费实行按在校生人数一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，全体人民均可享受。社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可携带。这样就可形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，随着时间推移逐步扩展内容、提高水平，并最终取代户籍制度。

与正在大力推进的居住证制度相比，这个国民基础社会保障包的最大优点是可以随着人口自由移动，打破了行政区划的限制。而这正是和人口流动的属性相匹配。事实上，这已经是各成熟市场国家的必备制度。就这个意义而言，目前大力推进居住证制度而舍弃公共服务的全国统筹，可能是南辕北辙：既无法让公共服务均等化，又限制了人口的自由流动。