从传统的“补缺型”社会福利向“适度普惠型”转型的过程中，因为服务目标和对象都发生了质的变化，政府部门旧的制度设计就成了新制度发展的桎梏。 

　　中国的财政制度有个中国特色的原则性规定，即财政支出只对“体制内”不对“体制外”。为此，在机构性质的划分上也下了很多工夫。国家要独占“事业单位”这一属性，民营机构就不能称为“事业单位”，结果出现了绝对中国特色的“民营非企业单位”，简称“民非”。同时，针对“体制内”福利机构的财政拨款也只能用于硬件建设，从而形成国有资产；但不能用于人员编制定额外的人工成本的支付，因为这样会造成国有资产的“流失”。 

　　这样的财政拨款原则，给社会福利制度的转型带来了很大的困扰。因为在新的改革方案中，最主要的措施就是发展民营的社会组织和社会企业，以迅速广大社会服务的规模与范围。尤其是在社会服务发展起步时，相当多有需要的潜在服务对象的支付能力十分有限，所以服务机构需要支持的是服务的人工成本。然而，现在大多数福利服务机构都属于“体制外”的社会团体或民办非企业单位，且资金的主要用途是人工成本，这就与上述财政拨款原则完全相悖，形成了一个难以逾越的“资金瓶颈”。多年来，这个资金瓶颈明显阻滞了民营社会福利服务机构的发展。