《村镇银行管理暂行规定》第二十五条明确规定：“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。”通俗地讲就是只有银行才有资格作为主发起人成立村镇银行。其政策设计初衷一方面是借助发起银行的资源，确保村镇银行尽快设立并顺利运行；另一方面是让发起银行承担村镇银行可能爆发的支付危机带来的风险，为村镇银行设置一道防火墙。目前关于主办行制度有“取消”和“坚持”两类相反的观点，即有取消派和坚持派之分。

取消派的理由：一是这样的制度安排有使村镇银行变相成为主发起银行分支机构的可能，难以发挥其鲶鱼效应，从而背离设立村镇银行的初衷。二是限制了民间资本的参与程度，难以吸引更多的社会资本进入农村。三是“一股独大”不利于形成合理的法人治理结构，影响村镇银行的健康发展等等。

坚持派的理由：一是主办银行不仅可以给村镇银行带来人、财、制度、经验等一系列的村镇银行的金融基础，使村镇银行很快上路。更重要的，它是村镇银行的防火墙。二是民间资本在自我规范、人才管理等方面存在很多问题。民间资本要成为发起人还存在诸多风险，比如道德风险、违法投机、监管风险等等。

而从政策层面看，有逐步放宽主发起人资格限制的趋势。银监会2010年5月初发布的《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》适当放宽了主发起人的资格限制“允许资产管理公司发起设立村镇银行”。 另外，在国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）》第十八条中也明确提出“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行”。但国务院的意见是原则性的，民间资本虽然可以成为发起人但是不是可以作为主发起人，相关方案仍在落实和讨论之中，尚未明确。

笔者以为，不论是银行发起还是民资发起，问题的关键在于：一方面要看对解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题是否有效；另一方面是放开后监管当局是否有能力防范由此而引起的一系列风险，应该汲取过去盲目发展农村合作基金会和城市信用社的教训，因为金融业是风险高度集中的行业。