这个问题表面上看好像不是一个问题，因为银监会已将村镇银行明确定位为股份制商业银行，但从其所肩负的服务“三农”的使命和社会责任看，在很大程度上又是政策性银行应该发挥的作用，带有明显的政策目的。从本质上讲，村镇银行以股份制的形式从社会上募集资本，进行商业化的运作，与其他商业性银行机构没有任何区别，只是肩负了服务“三农”这一重要使命。扶农是目的，商业化运作是手段，目的与手段之间存在着明显冲突。既然是商业性的金融机构，就应该按商业逻辑行事，必然以追求利润最大化为目标，如果一味要求其履行服务“三农”的社会责任，将本应由政策性银行来承担的业务作为硬性规定强制其执行，也不会收到好的预期效果。甚至会“逼迫”村镇银行采取一些变通的措施（如统计报表造假等）来应付监管。如有调查表明：“一些贷款在统计报表上虽然写的是种植业或者养殖业贷款，实际上却是企业使用的六个月以下的流动资金短期贷款（国务院发展研究中心课题组，2010）。”在课题组的此次调研中，一位村镇银行行长就向我们表达了这种无奈，他说：“村镇银行是商业银行，不是政策银行，但不服务‘三农’银监局要找我麻烦，服务‘三农’股东要找我麻烦。”

另外，从世界范围看，只要是小农经济国家，都没有仅仅使用商业金融来为小农提供信用服务的成功先例（姚耀军，2005）。实践已表明，试图在商业性金融业务与支持农户生产性、经营性资金投入之间建立通道基本上是徒劳无功的。