我国基础教育发展的改革方式

李秉中

    我国基础教育的发展，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》指出了明确的方向，公平与质量是我国不仅当前乃至长远的两大主旋律。这两方面事关全局的教育发展战略，10年后靠什么来检验其理论与实践的价值呢？除了规划数据的完成外，更重要的在于确确实实探索到了有效解决教育公平与质量的实践之路。至少要找到如下的改革路径：占GDP4%的教育经费以什么样的制度方式拨付？从上到下用什么样的教育管理方式？上小学、中学、大学公平的入学方式？减轻课业负担、遏制择校和“有偿家教”、素质教育扎实推进不是靠行政命令而是师生自觉？从贵阳市近些年来的基础教育实践探索中，我们的结论是：教育经费应该立法确定四级财政支出不少于18%；通过教育技术手段完成管理方式、招生方式、学习方式的变革。

一、立法确定教育经费不低于同级财政支出18%

    从2004年——2009年中央教育支出占同级财政支出比例与全国平均值比较看，我觉得实现国家财政性教育经费支出占GDP的4%除了决心和态度外，更重要的是国家的科学制度安排问题。

    见下表（单位：亿元）：

    上述数据表明：

    ——全国每年财政支出中近60%来自中央财政，但全国教育支出中来自中央财政的最高年份还达不到17%，这等于40%的地方政府支出中要承担83%的教育经费。

    ——全国教育支出占全国财政支出的比例每年约在15%和16.3%之间，而中央教育支出占中央财政支出的比例最高的年份，即2009年也才达到4.51%，2010年中央预算教育支出也才占到4.63%，也就是说，中央投入与全国平均值相比，起码少了11.8个百分点。2009年中央财政支出总额的11.8%等于5180亿元。

    ——2009年全国GDP335353亿，4%是13414亿，当年全国预算内教育经费的数额，如果按2008年比上年增长26.53%测算，将达到12255.14亿，如果按2008年所占全国财政支出16.32% 测算，将达到12382.58亿，取中间值12318.86亿，如果加上差额的5180亿等于17498.86亿，占2009年GDP的比重将是5.2%。

    结论：如果中央教育支出占中央财政支出的比重，达到全国平均值，2009年仅预算内教育拨款就会达到GDP的5.2%。

    在2010年2月28日国务院新闻发布会上，时任财政部丁学东副部长（现任国务院副秘书长）表示，对2012年实现4%教育经费的目标信心很大，但难度不小。他指出：我国近些年不断加大教育经费的投入力度，从2004年到2008年，财政教育支出占总支出比重从14.9%提高到16.3%，这一比重已经高于世界上大多数国家，按比重算是第一大项。财政性教育经费年均增长23.7%，占GDP的比重从2.79%提高到3.48%，年平均提高0.17个百分点，这一比重的提高，有助于我们增强完成4%目标的信心。但另方面我国教育经费的比重也取决于财政收入占GDP的比重，2009年我国财政收入占GDP的比重是20.4%，低于各国平均水平10个百分点左右。

    2010年《人民教育》第9期，来自于北师大教育学部的乔锦忠文章《如何保障2012年实现4%投入目标》，他分析了2008年中央教育支出占全国教育经费15%，如果按这个比例不变的话，未来三年中央财政平均每年增加225亿元即可，所以中央财政完成这一任务没有太大困难，据此认为实现2012年4%投入目标的关键在于地方各级政府。

    财政与教育两方面人士对教育投入都有足够的认识，从不同的角度分析了暂时不能达到的客观因素。对财政部的观点我认为还应该看到三个事实：第一，教育经费年均增长的同时期财政支出总额也在相应地增长。据2009年中国统计年鉴：2004年15.6%，以后逐年是19.1%、19.1%、23.2%、25.7%、21.2%，与教育经费年均增长23.7%是接近的；第二，教育支出比重成为第一大项的根本因素是教职员工占财政供养人员的比重。据国家统计公报和教育统计公报显示：2009年全国全日制在校学生和幼儿25111.2万人，占同年全国总人口的18.81%，2008年全国教职员工1543.95万人，同年全国公共管理和社会组织就业人员1335.0万，按一般规律，学生幼儿的数量是一个地区的五分之一，教职员工是财政供养人员的半数。我国当前各级政府依然是吃饭财政，如果用教育一个部门就占去这么大的比例来衡量，显然很高，如果按16.3%的财政养活半数的公职人员去考虑，不是高了而是很低。第三，省、市、县三级财政支付能力加起来不到总数的40%，指望40%的地方财政来增加比重不切合实际。对教授的观点我认为他仅仅看到中央教育支出比重占总额15%，没有从这个15%仅占中央财政支出的4.41%考虑，更没有从中央财政支出占全国份额的58%去考虑，用已经欠账的比重分析每年只需增加225亿，就得出结论责任在地方政府是很没有道理的。

    盼了十年之久的4%教育经费不如人意症结在哪呢？笔者认为，根源在受到分级办学分级管理理念的误导，义务教育“以县为主”管理，投入责任当然主要在县级财力。应当分清，管理责任不能等同于投入责任，义务教育就其根本责任更是一个国家的义务，需要国家整体的制度设计和安排。如果投入也分级负责，那么中央财政用转移支付方式，省市用配比方式，改善的只是义务教育的办学条件，大量的人员工资支出则全部靠县级人民政府，其结果一方面职责不清互相推诿，同时也势必造成地区间巨大的差异。这几年，中央财政确实下拨了大量的转移支付，但因为没有明确其中教育的投入比例，按项目拨款并要求地方配比，微乎其微的县级财力要负担义务教育经费总额70%的人员工资，还要拿出钱来配比中央的补助经费，怎么可能完成全国GDP4%的比例？我认为，真正意义上的义务教育均衡发展是全国性达到底线标准的基本保障性投入，如果依靠“以县为主”最好的结果也只能是县域内均衡。这项事关全国根本的当家过日子的大事情，如不进行改革，2012年实现4%的理想仍然还是说说而已。

    按现行事权责任如不改革，中央财政直接负责的是部属高等院校，故而在2009年28621.3亿的税收返还和转移支付中，地方得到中央的教育经费只有1413.77亿元，仅占4.94%，同年社会保障就业得到的转移支付3050.21亿元，农林水事务得到3143.19亿元，环保得到1199.27亿元，医疗得到1124.28亿元（见财政部网站）。一项事关国家根本事务的经费，达不到保障就业和农林水的半数，与环保、医疗接近，是无论如何也说不过去的。而在每年“两会”财政报告中，中央的教育投入与上年比较增长幅度很大，就是因为基数太低，2004年中央财政教育支出仅是299.45亿元，所以以后尽管每年增长16.83%、53.88%、76%、49%、23.6%，结果纵向上与上年相比增长很高，但横向上中央教育投入占中央支出比重与全国平均值相比，每年都低12、13个百分点左右。

    教育部、国家统计局、财政部《关于2008年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2008年生均预算内公用经费全国比较，倒数前三位的江西小学363.47元，初中582.74元；广西小学383.90元，初中589.20元；贵州小学403.33元，初中638.85元。而同期北京市小学4271.47元，初中5796.73元，落差分别为三省的11.75倍和9.95倍；11.13倍和9.84倍；10.59倍和9.07倍。

    2008年生均预算内教育事业费全国比较，最低的两省，河南小学1640.03元，初中2436.20元；贵州小学1852.96元，初中2310.83元；而同期最高的上海市小学13016.14元；初中15473.62元；分别为两省的7.93倍和6.35倍，7.02倍和6.70倍。

    如果把最低的生均事业费与最高的生均公用经费比较，更令人惊讶，生均事业费河南省小学1640.03元，贵州省初中2310.83元，生均公用经费北京市小学4271.47元，初中5796.73元。什么概念？同为国家的义务教育，河南与贵州把教师工资报酬都算进来，仅是北京市纯学生所用经费的38.39%和39.86%。

    当今世界，接受公正的义务教育已成为发展的主流，遍观许多国家，都把义务教育视为国家统筹的事务。典型分权制国家的美国，州政府采取的水平补助、基本补助，使得不论学区的贫穷和富裕，都可以得到大致相同的生均教育费，目前州级政府承担的教育经费已经超过学区承担的比例。近些年，联邦政府还采取了一系列措施，将义务教育的权限由地方教育财政上移到中央，呈现出一种中央化的趋势。法国中央财政把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户，从而承担了70%以上的义务教育经费。德国州一级政府承担了75%份额的义务教育经费，并且也是以承担教师工资的方式予以实现的。日本中央财政负担了全部义务教育半数以上的经费，包括教师工资、学生补助和奖励、学校基本建设费、设备设施图书等，此外还承担了全部的教科书经费。（参阅：叶澜等著，《基础教育改革与中国教育学理论重建研究》，经济科学出版社，2009年9月版，第16—21页）

    建议一：义务教育虽然已经明确为国家性事务，但不能认为县级政府负责管理就理应负责主要支出，我国的省域财力差距也决定了省级无法统筹，国家性事务只能是中央统筹。应该测算教职工报酬、校舍设施设备、教科书、日常运转经费等等，颁行国家标准并允许地方颁布地方标准。国家基准额支付由国家统筹；或学习日本，国家地方各负担一半；或学习法国，教职工报酬由中央财政直接划入个人账户。

    建议二：不再使用高于财政经常性收入的提法，并将基数增长法改为同级财政支出比例法。财政经常性收入是个不确定的概念，往往在经常性与非经常性上难以区分，教育经费不能依据财政经常性收入的高低来确定，不管发达地区或欠发达地区都不能因为客观因素而随意减少，将其列为教育法定支出是老百姓和基层教育工作者的期盼。那么，教育拨款到底占同级财政多少比例为合理呢？2009年GDP是335353亿，全国财政支出 75873.64亿，占GDP的22.63%，财政收入68476.88亿，占GDP20.42%。按倒推方法测算教育支出的合理比例，GDP的4%为13414亿，是支出的17.68%，是收入的19.59%。我国财政收入约是GDP的20%，GDP4%则是20%的20%，也就是要保证财政收入当中的20%用于教育。财政支出一般高于财政收入，如果按支出占GDP的22%测算，22%的18%则是4%。因此，无论从理想和现实的角度，都可以立法确定：各级财政的教育拨款不能低于本级支出的18%。

    建议三：规范财政性教育经费的用语。财政性教育经费与预算内教育拨款的区别在于，除预算内教育拨款外加上教育费附加、企业办学支出和中小学校办产业的减免税，如今企业办学纷纷划转地方，中小学也相继退出产业领域，就应规范为：预算内教育拨款和教育附加合并称之为教育拨款。

    如此安排，不必再等两年，2010年就可以达到甚至超过10年之盼的4%。

二、基础教育的管理方式

     现行的教育管理方式，基本上属于传统型的——数据计算手段上是层层报表，最后核计；检查手段上是人到现场，听汇报、查资料、开座谈会、视察，最后交换意见；工作部署上，开会、发文件、领导讲话提要求……“普及九年义务教育”验收、示范性高中评估、大学教学评估……凭经验听和看，总结分析找问题分出好坏，这些传统的手段带有随意性的同时，还要乘机乘车并由地方接待，费时费力费心费钱，也影响许多更应该做的工作。这种“刀耕火种”式的管理模式，信息时代完全可以利用教育技术，让教育管理跟上时代步伐，走上高效、便捷的快车道，提高教育者的工作效率。
    现在大多数的乡镇中学和村级小学都有了远程教育设备，互联网基本已经在乡镇普及。因此，通过互联网手段设计一套适时的管理系统，以乡镇为单位，每学期在网上填报一次，每月修正一次数据，是一个简单的事情。还可以给每个学校建个网页，学校的日常管理和教师工作的常规情况，一点击一目了然。网上自动生成的教育质量数据公开、透明，在相互比较中会更有力地促进各地教育的发展。在这个平台上，教育管理者可以及时知道老师在想什么，教师也能够及时知道教育行政部门在想什么。
     基于这样的想法，贵阳市在四年前建成了市民受教育信息管理系统，并得到教育部科技成果鉴定；在此基础上持续开发了“两基”验收管理系统，并准备再开发成完整的基础教育管理系统。试想，如果这个系统能够在全国范围运行，从中央到地方，现象观察一目了然，数据比较自动生成，学生流动适时调整，办学特色网上借鉴。去除了印象分，上级不必奔跑劳役之苦，基层不必想尽办法做秀，大家不必花费心思向上献媚，上上下下可以静下心来创新办学。

三、改革招生方式

    我国大学和高中现行录取的办法是学生填报志愿，这样的方式至少有三个弊端：首先，按学生志愿划线录取，因为信息不对称，全凭估计填报，倘若落选，按理说可以再次选择，但同类学校同时进行录取，有的学校有可能提前录满，即使这个考生的分数很高也再难选到自己满意的学校，最后的结果只能是服从分配；其次，对心中向往的学校，因为信息不对称而心中无底，故而托许多人运作才稍稍放心；第三，大学之间考生不知道彼此志愿选择，容易造成“堵车”；一般高中学校报到率很低，还要再通过调剂手段；示范高中人满为患，家长要找很多人才能入学。
    填报志愿录取方式的最大问题是招生录取信息的不透明，使得学校和考生、家长之间无法进行有效沟通。孩子能接受什么样的教育，往往是一个家庭最看重的大事。于是，几乎所有家长都想着托点关系，找找人，哪怕请客送礼都要把孩子送进最期待的学校。这种做法，还直接导致了一些优质学校校长和教育局局长承担了很多不必要的压力：请吃饭的、塞条子的络绎不绝，电话更是经常被打爆。

    就我国当前普通高中办学成就分析，部分学校之所以被老百姓心中向往，主要是升学率结果。业内人士都知道示范性高中产生的高升学率，主要原因是生源因素。学校管理的基本手段大同小异：讲解、考试、练习、排队，挑学生、教教案、上课灌、下课练，这已成为我国中学办学的普遍特色。校外还有另一大景观，家长请家教，教师课外收入，试想，课外收入甚丰的老师能有全部精力放在校内，放在100%的孩子们身上吗？我国高中学校能把低成绩孩子经过三年培养送入985、211大学的实在罕见。但家长不清楚生源决定升学率，认为只要进了这所学校就意味着一条腿已经迈进了大学校门。一方面家长挤独木桥，另方面各学校八仙过海想方设法网罗生源，还要再办重点班，这样的代价是冷了许多学生的心，也冷了许多老师的心，时间花费在重点学生身上，事实上还占用了大量的学生自助的空间。许多学校还不惜重金买学生，用纳税人的有限投入制造了更大程度的不公平。
    校长和局长如果每年都把时间和精力用在解决条子上，老百姓有意见且不说，就是管理者也没有时间考虑最根本的区域、本校科学发展的大事情。
    如何改变这个局面？互联网的出现，可以让大家最大限度地解决信息不对称的问题。贵阳市在2007年开始，利用信息技术手段设计一套系统，实现了“根据招生计划和学生分数，自由选校，自动排序，随时改报，自然录取”。 这套系统包括四个部分：题库命题、网上阅卷、入出口公开评价、自己点击自动录取；学生在任何一个可以上网的计算机上用自己的密码自由选择学校，网络可以显示任何想要的信息，并根据情况改报。2009年贵阳中招录取，最多时，一天中有100万余人次点击“贵阳中考招生网”的同一个页面，贵阳百姓择校意愿最为强烈的贵阳一中，一分钟就录取完毕。在2009年贵阳中招录取的6天时间里，“贵阳中考招生网”的访问量达381107人，点击量为3488614人次，涉及265个国内城市、16个国家和地区。网上阅卷系统，极大提高了效率。以前贵阳市的中考阅卷，需要1000名教师挥汗如雨地工作半个月。而自2008年开始，贵阳市的25万多份中考试卷的网上批阅，500名教师用了5天时间就完成了，并且已连续两年实现了中考阅卷零差错。而这个成绩，在人工阅卷时代，是不可想象的。

    这样做最大的好处就是家长不再求人，同时也可以在网上看到各高中学校三年前招生生源分数情况，并和高考分数对应值对比，从中看到各高中学校毕业结果所应该达到的程度与实际情况的对比，使学生和家长更加明智地选择学校。

　　当前我国的教育局长和校长手中，掌握了一定公办教育资源并有支配权，如何科学执政很大程度上看怎么规范使用招生权，否则权力越大麻烦越大。我们面临几个危险，如果缺少民主法治意识可能导致刚愎自用；如果志大才疏就势必通过保持距离来掌控局面；如果有私欲又无节制能力，很可能陷入泥潭不能自拔；如果不懂得分权治理，不通过建立规章制度约束自我，就不可能挡住社会转型期方方面面的“圈套”……
    我过去认为，“什么时候局长和校长没有权力了，教育工作和学校也就办好了”，现在可以这样说:“什么时候局长和校长没有权力了，教育就公平了”。但有人会反问：当局长当校长手中没权了怎么能行，没权谁还会去当官呀？正是因为我们手中掌管着不均衡的公办教育资源入学分配的权力，才使得“择校”现象盛行，教育局长、校长手中权力导致的常常是教育资源分配更加不均衡。生源分数好的学校，出口升学率自然很高；升学率高的学校使得家长趋之若鹜，也造成生源“资源”优势，资源优势在发展势头上所呈现的良性态势，使其他学校“望尘莫及”，分数与“资源”差的学校，肯定恶性循环，叫天不应叫地不灵。不公平的入学，根源在于资源分配不均衡，要想均衡配置，靠领导者拍板方式是无法奏效的。所以必须改革！

四、改变学习方式

    当前社会反映强烈的问题，诸如课业负担、择校、家教盛行、乱收费屡禁不止……，为什么？根本原因是很多教师的课堂教学不具有针对性，有哪一个孩子天性就不爱读书？我看极少。但在我们的教育制度下，老师们教的这些原本好奇好问的孩子不爱学习了，那么多的孩子因厌学而辍学，什么原因？班上老师授课的内容，事前并不了解学生“已经知道了什么”，也没有让学生了解学习这个内容有啥意义，怎能不少慢差费？

    家长为什么择校择班？是因为信息不对称，认为升学率高就是好学校，但事实上社会承认的升学率是按绝对数字模糊评价的，没有考虑到生源前提和参考人数。家长择校的根本目的是“择师”，但实际上，即使是心目中的好学校，老师的素质也是良莠不齐。任何一所优秀的学校都会有水平一般的教师，任何一所好学校也不可能把所有的学生都兼顾到100%。许多家长想给孩子寻找一个好学校，但是孩子如果被教师、同学所忽视或轻视，或受到了不良的心理暗示，成绩越高的学校越可能无法取得好成绩。同时，家长对自己孩子学习成绩为什么差，是在什么地方“卡了壳”？了解不多也不可能了解清楚。老师和家长对孩子的考试成绩和测验试卷也可能进行了分析，但是找不到原因，也不可能逐一找到。
     多年来，素质教育不能如愿地进行，问题不在家长也不在学校，有哪一个家庭不愿意让孩子全面地顺应天性的发展？有哪一所学校不愿意用点时间搞活动？但你不这样做升学率就没戏！怪高考制度和评价体系，基本的高考模式能改吗？评价体系改革除了分数加综合评价，还能有新方式吗？素质教育无法实际推进，根本原因是学生没有时间根据个性特征去进行发展。学校、教师、家长、学生都在追求分数，课堂教学在完成既定的“教学任务”，整个执行教案的过程没有针对每一个学生的个性特点展开教学。这样的课堂教学带来的后果就是，学生对于自己哪一道题不会做，问题出在什么地方，虽然有模糊认识但不知从何处解惑。
    大量的学生，对知识点存在“盲点”和“模糊点”，需要有针对性的指导以提高学习效率。但现在，学校教师的做法是让学生在海量的练习中尝试错误，从错误中反省自己，通过悟出一点道理来提高成绩；而学生家长们则是盲目地请家教，这样又造成了新的课业负担。假如是一对一的家教，先了解孩子的具体情况再讲解，是很有可能奏效的。但事实上，越是“名师”家教，学生越多，就等于把课堂从白天搬到了晚上，从学校搬到了家里。据说，请家庭教师的费用每小时每个学生要几百元，但实际上花了不少钱，把孩子弄得筋疲力尽，效果很低。

    如下图：

     一级概念的A得了零分，但检查二级概念B是100分，那么问题在C，检查三级概念J和M都是100分，根源在H概念，只要解决了H问题，也就完成了A。但在现实教学中有三个问题：一是没有找出H环节；二是H环节是什么问题，是思维方式还是某点“卡壳”还是疏忽大意？三是H的病灶吃的是A药。 奥苏伯尔有句名言：“如果我不得不把全部教育心理学还原为一条原理的话，我将会说，影响学习的唯一的、最重要的因素是学习者已经知道了什么？”我由此联想到当代中国教育的课堂教学，完成的只是规定的任务，有几个老师课前考虑每个学生已经知道了什么，知识盲点的“卡壳”在何处，我应该讲什么，哪些讲到学生思维之处“戛然而止”呢？进而联想到斯金纳上个世纪五、六十年代风靡全世界的“程序教学”，其思维不是不先进，但没有互联网支撑、机械传动教学机器受纸带容量限制，也不具备针对性地呈现认知、更因为强调步步为营的台阶而没有个性需求，所以销声匿迹。而如今，时代的发展使得这个设想呼之欲出，我丝毫不怀疑其可能性！

    针对问题的实质，我们和北师大京师励耘公司合作，已开始进行探索：以人教版教材和课标为依据，小学语、数、外三个学科和初高中语、数、外、理、化五个学科，第一步，找出某生“茫然”或“卡壳”，问题出在哪？是知识点的“薄弱”还是常见错误，什么问题上“卡住了”？第二步，集中广大教师多年的智慧做出解题方案和思路，制作成孩子喜欢的动漫、视频。经过一定的实验再成网运行，让每个孩子都可以在这里找到要解决、要寻找的问题疑惑，吃到他需要的“自助餐”。

    这个系统形成并运行后，全国各地的优秀教学方案可以与时俱进地被持续采用，按学生喜欢的程度提供给方案贡献者报酬，这样可以不断地集中全国优秀教师的教学资源和智慧，形成一个强大的优质学习资源平台，针对每个学生的特点提供帮助，变革现在学生的学习方式。
    这就如同病人到医院看病，都期望上好医院遇见个好大夫，好大夫才能对病情有一个准确的诊断，才能开出有针对性的处方；但还要有各类特效的药品，对症下药才能做到药到病除。学生无论是在哪个学校学习，遇到困惑的问题，除了可以寻求学校老师的指导，还可以登录这个学习平台，搜索问题的解决方案；如果找不到好的解决方案，还可以发布求助信息，还能够与最优秀的教师“固定视频”，甚至可以后台连线直接对话解决问题。这样，就实现了真正意义上的“交互学习”和“针对性学习”。每个学生不论起点和个性，都可以在这里找到任何学科以往任何年级的“卡壳问题”，根据具体的提示获得成功的喜悦，找到自我学习的效能感，提高学习效率；当一个个学生都能从课业负担中解脱出来，学习是快乐的而不是困苦时，学校才能真正地有时间进行素质教育，家长也才能不再为孩子上哪所学校伤脑筋了，我国基础教育领域的择校和乱收费问题也就可以有效地得到缓解。
  

    “基础教育信息管理系统”、“中考网上招生录取系统”、“中小学自助网络学习系统”是我们用现代信息技术解决基础教育诸多问题的完整体系，目的是为了实现基础教育管理方式、招生方式、学习方式的变革。
    设想，如果从上到下的管理不再是没完没了没效率的检查和指导，而是互联网上的信息对称：每所学校、每个教师、每个学生、每个公民的教学成果、办学成果、学习成果、支持成果能及时科学地反映出来；如果我们的考生和家长不再为上哪一所学校而伤脑筋，降低诺大的无形成本，体现出现代公民的基本权利；如果我们的学生和教师都能在网上实现自我的学习和完善,每个学生所学到的正是他所需要的；每个老师的课堂都能讲到点子上……我们的基础教育才算真正走出了“刀耕火种”的年代，才算真正实现了教育的现代化。

    《纲要》已通过，即将颁布施行。促进教育公平已经成为国家教育政策的基本取向，提供更加丰富的优质教育是全国人民的迫切愿望。公平与质量两大主旋律在未来十年达到怎样的程度与水平，取决于什么样的改革？怎样程度的改革？我们期待：教育经费拨付使用以制度的形式规范操作，不再是文本语言而是行动落实，国家教育的管理方式、招生方式、学习方式能有一个实实在在的模式，运用教育技术手段进入真正的现代化。