中在福州一個土地拍賣會上，大屏幕顯示出多個地塊的拍賣競價記錄。土地出讓收入是地方政府的主要收入來源。(新華社圖片)

　　

　　國內地地方政府債務現狀，社會各方的爭論日趨白熾化。究竟地方政府的負債情形如何，到了何種地步？將來有何解決之道？

　　

　　債務現狀及安全度

　　

　　美國西北大學教授Victor Shih稱，地方融資平台的借款總額達到了驚人的1.6萬億美元。央行的統計顯示，截至2009年5月末，全國共有政府投融資平台3800多家，總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元，平均資產負債率約為60%。中國財政部財政科學研究所所長賈康的估算則是，截至2009年底，中國地方投融資平台負債超過6萬億元。中金公司研究報告預計，2009年末，地方政府融資平台貸款餘額（不含票據）約為5.6萬億元，其中2009年淨新增約3萬億元。預計2010年和2011年後續貸款約為2~3萬億元，2011年底達到約10萬億元。報告稱，2009年底主要上市銀行地方政府融資平台貸款約佔貸款總額的10%，國開行和地方性金融機構佔比相對較高。10萬億元的地方政府負債約佔中國2009年GDP的三分之一，相當於中國外匯儲備的70%。這將使中國總債務負擔相當於國內生產總值(GDP)的比重由26%提高至43%，但仍低於多數主要國家的水平。

　　

　　來自央行的調查顯示，很多地方融資平台沒有固定的收入來源。5.26萬億元的負債相當於2009年全國GDP的15.7％，相當於2009年全國財政收入的76.8％，地方本級財政收入的161.35％。不過，花旗的經濟學家則認為，到2011年底，地方融資平台的債務規模將達到12萬億元。若按最壞的情況估計，這些債務中的20%將無法償還，銀行壞賬會增加2.4萬億元，其不良貸款率將為4.4%左右，或要指望政府挽回他們的損失。歷史曾經表明，1993、1994年，地方政府投資熱潮促使銀行信貸快速增長，但在隨後宏觀調控收緊後，銀行不良資產率開始顯著攀高。在1997年亞洲金融危機前後，中農信等全國性大型金融企業關閉。1999年國家決定剝離銀行壞賬，向四大資產管理公司注入的銀行不良資產高達1.4萬億元。考慮到，很多基建項目在2010~2011年無法產生效益，按照渣打銀行的測算，如果以2009年的地方政府土地出讓收入計算，償還這6萬億元債務需要六年時間；以2008年的土地銷售收入來償還，需要13年時間，而且這還不包括債務利息。地方政府在償付債務本息方面將存在非常大的壓力。

　　

　　中國企業發展改革研究會秘書長席建國在接受採訪時表示，對此深表擔心，目前在外需不佳內需不足的情況下，地方政府財政上的壓力更為彰顯。

　　

　　但業內有專家說，全國國有資產總額超過35萬億元，人民幣存款餘額達到60萬億，外匯儲備則有2.4萬億美元之多，為化解地方債務問題留下了較為充足的空間。

　　

　　中央政府已收緊地方政府的銀根

　　

　　上海社會科學院世界經濟研究所副所長、遠東資信評估公司總裁徐明棋認為：2009年中國政府為了應對金融危機的衝擊，啟動了大規模刺激經濟的計劃。地方政府的項目達到174,487.8億，佔總額的89.9%，增長了32.8%。地方政府投資規模大幅度增長與長期以來存在的增長衝動有關，地方政府官員GDP增長情節是根深蒂固的，在中央刺激經濟政策啟動後，各級地方政府迅速動員一切可動員的資源來推動經濟增長。但是地方政府的投資資金來源並不是其財政收入，土地批租收入也只是其投資資金來源的一部份，更主要的資金來源是融資，也就是舉債資金。通常的途徑是銀行信貸以及由各級地方政府控制的城市投資公司等融資平台發行的債券。由於2009年地方政府融資平台舉債過快，已經引起了中央政府的重視，從今年開始，中央已經不批准地方興建新的項目，同時收緊了地方融資平台的融資，銀監會已經要求各家銀行對於這類平台的信貸進行收縮，人民銀行也將他們可發行債券的級別從A級提高至AA-級。因此，隨著銀根的收緊，地方政府的債務增長速度將會降下來。對於地方政府的債務是否會引發危機的疑問，他認為還是比較樂觀的。因為不僅中央政府已經開始關注，已經開始收緊對地方政府的銀根，更為主要的是地方政府的債務雖然重，但是地方政府的錢主要被用於投資，而投資在未來是會有回報的，如果被消費掉，情景就會不一樣。隨著時間的推移，問題會得到逐漸的化解。其次是中央政府財力十分雄厚的，必要時，中央政府可以通過轉移支付來減緩地方政府的債務負擔。最後，如果以地方政府的財政收入來衡量，地方政府的負債比是非常高的，但是如果算上地方政府費財政性收入，比如土地批租收入，地方政府負債雖然已經接近警戒線，但離危機還很遠。

　　

　　地方債務眼下還可控

　　

　　上海改革發展基金會秘書長喬伊德對此也有類似看法，並認為地方政府短時間用於土地出讓金方面的收入還依然可觀，儘管今年地產行情沒有去年火爆，但還能維持相對穩定的市場行情，不會一下子跌入冰底，地方政府土地出讓的收入依然不菲，至少看到北京在兩會間誕生兩個地王，儘管不說這個特例，說明其他地方政府仍有財政收入償還債務。再者，今年的信貸目標7.5萬億低於去年9.6萬億，信貸不斷趨緊，地方政府應該能採取措施進行控制自身開支。另外，經濟活動還比較好，國內投資總額雖然低於去年，8%的增長率基本能實現，外貿會陸續攀升，肯定不會出現負增長，經濟會在不低的水平上運行，地方政府仍有不斷的財政收入，當然提出地方債務問題也不是壞事，起碼能促使地方政府認識並控制這些問題。他認為，地方債務眼下還可以控制的。

　　

　　中銀國際控股有限公司首席經濟學家曹遠征在接受採訪時表示，雖然地方債務數位各方說法不一，暫時他本人也沒有確切數字，但至少說明社會各方熱議熱情，至少在近期希臘政府出現債務危機後，社會更加關注此類話題，債務問題變得更加凸顯。具體債務摸底進展如何，現在在具體數字上有分歧，多的有3800家，小的有3500家，負債上，大的有6萬億，小的也有幾萬億，但究竟是個什麼情況，他本人也不是很清楚。他說，一是這個問題引起重視，二是各地情況可能不一樣，應該從個案上來看，三是總體上地產行情在逐步受到控制，土地出讓收入逐步減少，地方政府財政收入會逐步減少，社會擔心這個問題會提前暴露。但考慮到沒有具體確切情況，暫時對地方政府債務的安全度，尚不能明確定論。

　　

　　上海太平洋區域經濟發展研究會副會長、上海政法學院國際商務與法律研究中心主任、教授夏善晨認為：隨著世界經濟的復甦跡象和中國象徵通貨膨脹指數的表像，中國大陸實質面臨的通貨膨脹的預期正在加強，應該說，央行收緊銀根將會是信貸政策的取向，中國現有的GDP在一定程度上的拉動是來自於信貸的擴張造成的，不管承認或者否認，這是不爭的事實。房地產的高漲一方面可能是來自國際遊資的推波助瀾，另一方面也可能是通貨膨脹的預期使然。如果國家採用緊縮的政策，不會僅僅是信貸措施，還有財政緊縮的措施等等，這對於地方政府將會形成極大的壓力，即使地方政府強勢，也無法抵禦來自銀行體系的中央集權，對商業銀行來講，也是極大的挑戰，對於地方政府的信用也是極大的挑戰，如果涉及地方政府的債務風險當然也就極大，地方和中央的矛盾也會進一步加強，尾大不調的負面影響非常明顯，因此，需要謹慎處之。

　　

　　債務的解決之道

　　

　　喬伊德認為，從結構性問題看，自上世紀九十年代，中央政府和地方政府進行稅務分享改革後，地方政府存在事權和財力不匹配，地方政府做的事情比較多，和具有實際財力不匹配。當前，要解決地方債務問題，稅制上有改革的必要性，稅制上實現平衡，解決地方政府的財權和事權不匹配問題。再者，還要給地方政府融資的權力，全年中央政府代發地方政府2000億債券，這在一定程度上是利弊並存，尤其在弊端上，容易造成地方政府無視風險而恣意擴張財政開支，大膽地說，應給地方政府發債的自主權力，可從地方實際發行一般性債券和項目性債券，進而對地方政府進行有效針對性約束，並且有效地控制具體債務風險。另外，各級地方政府應對對應各級人大公開自身的開支，使一切政府開支公開在人大監管的陽光下，也能從一定程度控制地方政府的債務風險。

　　

　　上海太平洋區域經濟發展研究會副會長、上海政法學院國際商務與法律研究中心主任、教授夏善晨認為：中國是以中央和地方政府為直接預算為主的兩級預算制的財稅體系，而地方政府隨著改革開放和地方利益的調整，又形成了地方政府的三級財稅體系，這樣從中央到地方至少形成了五級財稅。當然，這種財稅體制對於促進地方各級政府的經濟活力和經濟發展動力是非常有幫助的，但是從過度刺激政府主導的經濟也會產生一定的負面作用。地方支持的項目預算形成的債務危機也常常會不時隱現，在中國的政治體制和經濟體制兩重壓力下，成為社會或輿論關注的重點。在國外，由於赤字或者預算不平衡形成造成的地方政府破產例子也不少見，在中國，即使現在沒有地方政府破產這一說，但是嚴重的情況和要求政府行政透明度的要求增加，其形成的後果會產生實質意義上的預算不平衡和地方經濟的嚴重危機，我們需要十分警惕。

　　

　　曹遠征表示，第一，是否允許地方政府負債，依目前法律看，無論從《中華人民共和國預算法》，還是《中華人民共和國擔保法》，都不允許地方政府出現財政赤字，因此地方政府也不需要債務融資，這牽涉到要不要地方政府負債的問題；第二，如果要允許地方政府負債，應通過發行債券的方式來實現，而不是目前通過地方政府融資擔保的方式實現，由於牽涉到是否合乎發債資格的問題，那麼合乎條件的地方政府有發債資格能融資，不合乎發債資格的地方政府融不到資，結果會加強市場的功能，相對來說，比現在的隱形負債會好一些；第三，涉及到財稅體制的改革，地方政府是否發債，牽涉到具體事權的安排，如果要發債的話，必須要清楚地方政府要這些錢幹什麼，當然這也是學界在熱議的話題。尤其是在此話題上，直接牽涉到是否允許地方政府負債，牽涉到修改現行相關法律的條件。明確財權用途問題，通過什麼方式負債，通過什麼樣的市場機制來允許它負債，也涉及到國家財稅體制改革問題。

　　

　　資產證券化解決弊端？

　　

　　針對地方債務問題未來將何去何從，社會也在各抒己見，試圖解決這一弊端問題。部份專家認為，中國內地金融欠發達實際，恰好為中國資本市場的改革迎來新的機遇，可通過資產證券化的辦法，進而有效實現這一難題。

　　

　　但，中國企業改革發展研究會秘書長席建國則對這一措施的實施實際條件表示懷疑，原因在於中國金融仍不發達，不具備國外資本發達市場實施資本證券化的條件。並擔心說，假如此辦法一旦實施欠妥的話，可能會影響整個金融系統的安全性。另外，對中國金融改革的原始初衷和實際取得的實際結果，提出建設性建議，中國整個金融體系的改革應該自從全盤有步驟地開展，而不是聽信部份改革專家一面之辭，過於照搬西方發展金融改革發展經驗，從而最終杜絕出現讓人哭笑不得的結果。除外，對中國的金融改革還提建議說，當前首當其中的是放開民間資本進入市場的准入門檻，應對民營資本開放市場，從而最終把整個市場活躍起來，而不是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，應該分清先後主次關係。眼下，對民營資本開放，放寬准入門檻，放鬆監管才是當務之急。

　　

　　當然無論學界還是監管層都對資本市場放開，都存有擔心顧慮之處。

　　

　　不過，中銀國際首席經濟學家曹遠征則表示說，第一點，中國金融危機沒有發生，金融安全性還好，不是代表中國的金融發達，而是因為中國的金融還很年輕，沒有犯類似金融發達市場的成人性錯誤，因為它把金融風險給克服掉了，最重要的是2004年後的中國銀行業改革，把資本充足率等問題給解決了，也能承受住金融危機的衝擊，也就避免了金融危機的發生；第二點，中國金融的改革下一步到底怎麼走呢，實際有幾個是國際學術界在熱烈討論的問題，過去認為金融發展應該混業經營，現在美國華爾街危機後，對這種發展模式產生爭議。特別是美國監管當局出台監管辦法，使美國金融業重新回到1923年的金融混業經營前實際，第三，從長期趨勢來看，中國內地資本市場現在存在直接融資小於間接融資的比例，不管怎麼說，擴大直接融資比重成為內地金融發展的必然趨勢，即發展金融債券市場和公司直接融資上市。將來中國金融下一步究竟怎麼走，是美國的模式，還是歐洲的模式，但無論從各角度看，擴大直接融資比重將是必然。

　　（張衛東）