我国投资调控的经验、问题与对策：1992-2009

徐策*

（北京 国家信息中心经济预测部 100045）

摘要：1992年以来，我国进行了四次主要的投资调控，对于经济的平稳运行发挥了积极的作用，取得一系列重要的经验。与此同时，由于诸多体制性问题尚未解决、长期工业化和城镇化积累的矛盾，使得投资需求波动剧烈、投资调控的难度增大、调控效果不甚理想。在本轮应对国际金融危机过程中，投资调控再次暴露出这些问题。随着经济企稳回升的趋势不断加强，投资调控在保增长方面发挥积极作用的条件下，应认真总结投资调控的经验，着力推进各项体制改革，完善投资调控的制度环境，促进投资和经济平稳、健康运行。

关键词：投资调控 宏观调控 经验

一、我国投资调控的主要经验

1992年我国确立了社会主义市场经济体制，这标志着我国宏观经济运行的背景发生了变化。因此，我们讨论市场经济条件下的投资调控应从1992年开始。1992年至今，我国主要进行了四次大的投资调控，即1993-1996年和2003-2007年两次针对投资过热的紧缩性调控，1998-2003年和2008年至今两次针对投资需求不足的扩张性调控。从已有的投资调控实践中可以总结出以下几条主要经验：

1、三大需求中投资是政府调控经济的优先选择

由于收入分配等各种体制原因及文化因素，我国长期保持着高储蓄率和低消费率，与此同时，我国实行“出口导向”战略，出口占经济总量的比重持续提高。当经济过热时，由于鼓励出口的战略以及出口创汇的任务和要求，出口往往很少被控制；消费一直处于相对稳定的水平，也难以控制，然而投资在一定程度上更容易受到调控。当经济衰退时，出口主要受外需而不受本国因素决定，消费难以短期内启动，政府则可以通过扩大投资的手段支持经济增长。此外，我国所处工业化中期、城市化不断加快的经济发展阶段和城乡区域间的不平衡也决定着我国具有较大的投资需求潜力，在经济低迷时期，加大对基础设施的投资有利于夯实经济发展的基础、促进经济结构更加协调。

2、总供求平衡是投资调控的核心目标，投资增长率仅是中间目标

投资调控的目标与宏观调控的目标相同，都是使总供求平衡，促进物价稳定、就业和经济增长、国际收支平衡。投资调控的核心目标在于使总需求与总供给相适应，而不是投资增长率或投资率控制在某一明确的范围内，投资调控必须服务于宏观调控的最终目标。与此同时，面对经常出现由投资快速增长而引起的经济过热，又必须密切关注投资需求增长指标，并依据该指标及时判断是否需要实施投资调控。因此，投资增长率可以作为一项中间目标供管理部门判断投资运行时参考，而判断投资需求是否过热的仍是总供求之间是否平衡、物价是否稳定、煤电油运等主要生产要素是否紧张。另外，值得一提的是，长期以来，我国投资增长过快一直受到诸多责难，但实际上问题的症结并非在于投资总量，而在于投资结构。投资在区域、城乡以及产业之间的不平衡造成了总量上的不平衡。因此，促进投资结构合理也应是投资调控的重要目标之一。

3、调控措施的综合运用有利于投资的平稳运行

财政政策与货币政策的协调配合是促进投资平稳运行的核心政策。财政政策主要通过国债发行规模和政府直接投资的增减来调控投资规模、引导投资结构，通过税收政策调节投资活动的成本，进而影响企业投资的效益。货币政策主要通过各种数量和价格工具，调控市场中的流动性，进而配合投资调控的方向。另外，无论理论还是实践都证明，信贷政策在调控投资方面能够发挥重要作用。同时，近年来针对投资过热的宏观调控中，国家明显加强了土地、环保、节能降耗政策与财税、金融手段的协调配合，土地、环保、节能降耗政策与财政政策、货币政策一起，成为中央政府抑制投资由偏快转向过热的重要调控手段。

4、及时调控，避免经济大起大落

密切关注宏观经济指标的变动趋势，加强经济走势的前瞻性研究可以及时发现并遏制投资过热或投资需求不足的苗头，避免投资过快增长产生经济过热，或投资需求不足导致经济过冷。由于投资调控的效果发挥有一定的时滞，而不能够马上见效。因此，准确把握形势，投资调控政策及时介入，将有利于更好地发挥调控政策效果，从而避免经济大起大落。无论是2006年针对总需求增长过快的调控还是针对2008年以来针对总需求不足的调控，都证明准确判断形势、及时调控对于抓住时机，充分发挥政策效果具有重要意义。

5、根据经济形势，把握调控力度与节奏

对调控的力度与节奏的把握是投资调控的重要内容之一，反映了调控的审慎性，而恰恰这又是最困难的一门技术。准确把握力度与节奏必须依据对宏观经济形势的判断，只有如此，调控的力度与节奏才有依据和抓手。比如，在一般的经济周期性波动和应对“百年一遇”的国际金融危机时，投资调控的力度和节奏是不同的。在应对一般的经济周期性波动时，以往的经验主要体现在几个方面，一是充分运用货币政策进行微调，并优先选择力度小、操作灵活的货币政策工具，如根据投资运行情况多次微调存款准备金率和相关利率，充分运用公开市场操作手段来调控货币供求；二是财政政策微调，以逐年小幅增加或减少国债发行的方式来控制政府投资的力度或者淡出调控政策，一方面体现了政策倾向，另一方面在调控的过程中保持政策连续性；三是投资调控的行政措施在力度和节奏上的把握，如在项目检查和清理过程中，对有问题的项目并不是一律要求停止、缓建，而是从执法角度要求项目的资源能源消耗与污染排放等必须符合国家节能减排要求、产业发展规划等相关标准和法规。然而，在应对本轮国际金融危机时，针对经济严重下滑的势头，投资调控则采取了较大的力度；在企稳回升的关键时期，针对出现较为严重的重复建设和产能过剩问题，则采取了较为严格的行政手段予以调控。但需注意的是，投资调控政策的退出仍然要保持政策平稳，采取渐退淡出的方式。

二、当前我国投资调控面临的主要问题

我国投资调控对于经济的平稳运行发挥了积极的作用，同时，由于要素分配体制、投资与消费结构、内需与外需、金融市场结构、各层级政府财权事权结构不合理等诸多体制性问题尚未解决，长期工业化和城镇化积累了诸多矛盾，使得投资需求波动剧烈，投资调控的难度增大，效果不甚理想。在应对本轮国际金融危机的过程中，这些矛盾和问题进一步暴露出来。

1、现行要素分配体制下的投资率高位运行

竞争性市场条件下，按照生产要素的边际产出支付价格。劳动力、土地和资本在国民收入分配中分别获得工资、土地收益和利润。由于劳动力供给较土地和资本充裕，因此，边际产出较低，随着经济增长，劳动力价格较土地价格和资本价格上涨缓慢。作为土地和资本的所有者，政府和企业的收入主要用于投资，而作为劳动的所有者，居民的收入主要用于消费。现行的收入分配格局导致，投资率高位运行，而消费率相对较低。另外，我国正处于重工业化阶段，固定资产投资中生产投资品的资本比例较高，这就需要连续较大规模的国内投资才能消化掉已形成的生产能力，这进一步固化了投资高位运行、投资与消费结构不合理的态势。这就产生了总供求之间的矛盾，从而进一步导致经济的波动。

2、内外需失衡使得投资调控受到汇率政策的掣肘

在开放条件下，内部经济与外部经济已经紧密的联系在一起，针对内部失衡的调控政策往往受到外部失衡的掣肘，使调控政策在内部平衡与外部平衡之间难以选择。比如，随着经济复苏的趋势不断确定，本轮的积极的投资调控政策势必要在适当的时候进入退出阶段。但提高利率以抑制投资过热需求时，国际资本净流入将随之而来。这一方面推高了资产价格，另一方面对利率产生了向下的压力，从而弱化了投资调控的效果。

3、投资调控对结构性问题关注仍然不够

我国投资调控既要调控总量，也要调控结构。但往往总量容易控制，结构调整较为困难。而我国经济的特点恰恰是总量问题与结构问题交织在一起，发展上往往是冷热不均。这主要体现在，在投资的产业结构中，二产持续较高，一产和三产仍然较低；在行业结构上，制造业投资较高、房地产投资较高，涉及到教育、卫生、社保、科技等民生领域仍然不足；在区域结构上，东部地区投资水平较高，中西部地区投资缺口仍然较大；在城乡结构上，城市投资较高，农村基础设施建设仍然具有较大空间；在企业结构上，国有企业投资较高，而中小企业投资仍然不足。近年来，尽管投资结构出现了优化的迹象，但基本格局尚未改变。这表明，投资调控在盯住经济周期的同时，对于结构性问题关注的仍然不够。为了使投资的薄弱环节能够获得投资资源，往往要在总量上持续保持高位。

4、金融体系不健全使得投资调控的难度加大

直接融资之后与间接融资发展，银行贷款在社会总融资量中占绝对比重，债券市场发展缓慢。银行利润主要来自存贷利差，这就使得银行对扩大放贷具有天然的冲动，一旦采取积极的投资调控，银行将尽情释放贷款。与此同时，在我国投资渠道缺乏的条件下，储蓄率较高，银行放贷的压力也较大。就像应对本轮危机过程中，1-9月新增信贷已达到8.67万亿的天量规模。这使投资调控在确定“扩大”的大方向之后，对于投资规模却难以调控。近年来，由于房地产行业高速发展、投资收益高，成为了银行信贷重要目标，同时，居民的投资渠道少，房地产逐渐成为最重要的投资市场，进而导致房地产投资持续高位运行。这也成为了投资调控的难点之一。

5、地方政府面临发展经济与资金缺口的矛盾使得投资调控政策传导不畅

一方面地方政府财权事权结构不合理，导致地方政府尽可能多上项目、多投资，增加财政收入，进而导致对违反规划、标准，甚至违法的投资项目屡禁不止，使得产能过剩、重复建设等问题进一步凸显，投资调控政策传导不到地方。另一方面，地方面临着发展经济与资金缺口之间的矛盾，而《预算法》规定地方政府没有发债的权利，使得地方政府融资平台遍地开花。尽管发挥了积极的作用，但由于不规范、不透明，也带来了极大的风险。2009年新增贷款的增量大部分流向地方政府融资平台公司。据人民银行的调研，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。政府投融资平台总体负债率较高，银行对平台及地方政府的整体债务水平难以准确评估，信贷资金监管难度较大。政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险和财政风险，如果不及时加以控制，任其发展，将影响经济发展全局。

6、投资效率低是投资调控面临的重要问题之一

反映投资效率的经济指标，增量资本产出率（ICOR），表示每增加1块钱的国内生产总值，需要投资几块钱。美国、德国、法国和印度这些国家每增加1亿元的GDP需要投资1到2亿元，据发改委统计，我国本世纪头三年的数据是5亿元。根据笔者测算，1991年以来，我国ICOR呈现出先上升，后缓慢下降的态势。其中，亚洲金融危机时期最高达到4.9亿元，近年来保持在4亿元左右。2009年二季度和三季度增量资本产出比分别为7.5亿元和16.6亿元，而前三季度总体为9.6亿元。因此，我国投资效率仍然较低。如果一个经济体投资效率高，对应一定经济增长速度的投资率不必过高。我国由于投资效率较低，为了保持经济快速增长，必须维持较高的投资率。未来一段时期，我国投资效率不断下降将成为投资调控面临的重要问题之一。

三、深化体制改革，优化投资调控的制度环境

解决我国投资领域面临的问题的根本途径要依靠改革，通过各项体制机制改革，优化投资调控的制度环境，使投资调控能够有效地发挥作用，确保投资和宏观经济平稳运行。

1、围绕收入分配制度，深化土地、就业等改革

推进土地经营权流转改革，使土地所有者特别是农村集体土地所有者公正分享土地收益。推进就业和分配制度改革，完善包括住房保障、医疗保障、养老保障、失业保障在内的社会保障体系，使城乡居民长期收入水平随着经济发展得到相应提高。适度提高劳动者报酬在国民收入中的比重，有利于提高消费率，降低储蓄率和投资率。改善投资和消费不合理的结构。

2、围绕金融体制，推进利率、汇率和资本市场等改革

一方面，要稳步推进利率市场化改革，健全由市场供求关系决定利率的形成机制，另一方面，完善人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在合理、均衡水平上基本稳定，可以改善调控传导不畅的局面，提高调控的效力。同时，大力发展资本市场，健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展机制，改变企业融资对银行的过度依赖、居民投资对储蓄的依赖，缓解银行放贷压力。减少储蓄在银行、股市、房市之间的大量流动而引发的资产价格波动，促进投资稳定增长。

3、围绕政府行为，完善公共财政体制、投资体制等改革

健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任，完善转移支付制度，使基层政府具有与其事权职责相称的财政能力，适时推出市政债券，提高地方政府的融资能力。完善投资体制改革，规范政府审批权限、拓宽企业政府投资领域，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公用事业领域投资，改革和创新投资运营体制，加强对政府投资的监督管理，提高投资效率。完善干部业绩考核评价机制，规范地方政府投资管理上的不规范行为。

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