对当前农村土地流转中几个问题的探讨
随着农村基本经营制度的进一步稳定完善和农村劳动力的逐步转移，农村土地流转亦日趋活跃。目前全国农村土地流转面积已占家庭承包土地面积的5%左右，经济发达的上海、广东和浙江，流转的面积已分别达到40%和20%左右，劳务输出较多的四川省达到9%左右。流转以转包和出租为主（占75.5%左右），入股不到5%。流转规模与农民收入和就业结构密切相关，沿海发达地区、城郊农村和农村劳动力转移较快的地区流转规模明显高于其他地区。发达地区农村土地流转入工商（产业化）企业和经营大户增多，农村劳动力转移较快的传统农区流转以农户之间为主。随着农民依法维权意识、基层干部依法行政意识增强和土地流转规范管理不断加强，农村土地流转中强迫流转等突出问题和纠纷明显减少，流转总体健康平稳，正在逐步形成农民依法自愿、流转不断规范的局面。在当前现代农业建设和农业产业化经营不断推进的情况下，农村土地流转已成为社会关注的一个热点，有些问题值得引起重视和研究。
一、关于工商企业租赁和经营农户承包地问题
从国际看，许多土地私有制国家为了保护小农土地权利和利益，都制定了禁止或限制工商企业进入农业经营的规定，目的是防止农民土地被兼并剥夺而失去土地。我国农户具有社会保障功能的超小规模的土地，更加需要给予切实保障。
中央有关文件提出“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”。但近些年工商企业通过流转租赁农民土地经营农业仍有增无减。从实际情况看，多数企业不仅没有与农民形成土地权利和利益的对立冲突，还给农民带来了提高土地收益和就业的机会，总体看是利大于弊。为什么会有这样的结果？基本原因有两条：
一是工商企业进入农业经营并没有兼并和剥夺农民的土地。企业通常的做法是在坚持家庭承包经营制度的前提下，与农民自愿协商通过租赁等方式获得土地经营权，土地承包经营权仍属于农民，农民并没有失去土地，仍然是土地的主人。农民通过流转获得并提高土地收益，成为自己行使土地权利的一种具体方式，按照协议或需要，农民有收回土地经营权的权利，这与许多国家的土地兼并有着本质区别。
二是工商企业进入农业经营发挥出了积极的带动作用。目前绝大多数进入农业经营的企业都已成为农业产业化经营的龙头企业，凭着雄厚的资本、高效的农业经营项目、现代农业的生产经营模式，已成为推动农业产业化经营、调整农村农业产业结构、推进现代农业建设和带动农民增收的重要力量。工商企业进入农业经营必须依法规范，要始终坚持几个重要原则：一要坚持家庭承包制，充分尊重农民的土地承包经营权；二要坚持自愿，完全由企业与农民依法自主平等协商，不允许任何组织和个人强行流转；三要确保农民的土地收益，健全企业与农民利益的连接机制；四要坚持依法经营，不改变土地农业用途。
二、关于是否允许承包土地入股与企业搞股份经营问题
《农村土地承包法》起草中曾涉及到是否允许承包土地入股和抵押问题，考虑到土地入股可能使承担倒闭清算和抵押无偿还能力时农民将失去土地，因此，正式颁布施行的《中华人民共和国农村土地承包法》最终没有规定允许承包土地入股和抵押，目的是为了防止农民失去土地。但该法律规定允许农户之间可以承包土地入股经营农业，如果入股经营失败农民可以收回自己的土地，并不冒清算失地风险。
近年来社会上经常出现建议允许承包土地入股和抵押的呼声。重庆市作为城乡统筹试验区，重庆市工商局在出台推进城乡统筹新思路、新举措中，规定允许“开展农村土地承包经营权入股设立有限责任公司和独资合伙企业的试点工作”。此规定在社会上引起很大反响。我们到重庆市开展专题调研的情况表明：出台此规定前该部门虽已对此问题作了专题调研论证，相关主管负责人也坦承在实施登记注册中尚存在几个技术障碍，尤其是该规定突破现行法规和可能导致农民失地问题还有待作深入研究。
从我们初步了解掌握的实际情况看，该市还没有一个真正将属于农民承包土地与企业入股经营的公司（企业）注册。当地有关部门介绍我们实地调研的两个农民以承包土地入股建立的“股份公司”，实质上是农户与农户之间的合作。对于是否允许农民承包土地入股和抵押问题，应当准确把握相关法律规定的一个基本立法精神：那就是不允许将农民具有社会保障功能的承包土地用作任何风险投资，目的是切实保障农民不失去土地。工商企业进入农业产业和农业经营，完全可以同农民协商，在依法自愿的基础上，通过租赁等方式获得土地经营权，从各地所取得的成功实践看，也是如此。
三、政府及相关部门在农村土地流转中如何正确作为
农民是农村土地流转的主体，任何组织和个人不得强迫或者阻碍农民进行土地承包经营权流转，这是十分重要和明确的原则。同时，正确引导和服务于农村土地流转作为农村土地承包乃至农业、农村工作的重要内容，又需要当地政府及相关部门依法做好相关规范管理和服务工作，以确保流转规范有序。那种无所作为或者越俎代庖的做法都是不可取的。政府及相关部门在农村土地流转中应积极做好以下几个方面的工作：
一是抓好宣传，让广大基层干部和农民群众准确掌握有关农村土地流转的法律政策精神，依法规范实施流转。二是加强流转规范管理和服务。重点是实施流转备案制和合同制，准确掌握流转动态和信息，指导流转双方依法建立规范的流转关系；探索建立健全流转机制，提供全方位流转服务。三是健全流转纠纷调处机制，及时受理和调处流转纠纷。四是因地制宜为土地流转创造条件。重点是搞好农业基础设施和农田基本建设，有条件的地方在不增加农民负担的前提下组织开展土地整理，改善生产条件，为农民流转土地和提高土地流转收益创造条件。财力许可的地方还可将流转补贴列入支持农业发展项目。
在农村土地流转中，要切实防止和纠正乡村组织及相关部门的错误行为：一是违背农民意愿强制推行土地流转和土地集中；二是盲目对农村土地流转强行定指标、压任务；三是侵占农民土地流转收益；四是改变土地农业用途违法搞非农建设。
四、正确理解和处理农村土地流转与农业适度规模经营的关系
现代农业需要发展规模经营，我国农业也不例外。世界上绝大多数国家是随着工业化和农村人口大量转移，依靠集中和扩大土地面积而实现农业规模经营的。我国人多地少、农民比重大，在相当长时期内不可能大量转移的国情，决定了我国大多数地区靠集中土地来实现农业适度规模经营，在相当长时期内是不可能的。现实的选择是：在少数确实具备条件的地方，通过正确引导农民依法自愿流转土地逐步实现规模经营的同时，积极探索在坚持家庭承包经营基础上，走出一条通过多种形式的合作服务实现农业生产布局区域化、生产专业化、标准化和服务规模化、社会化的农业适度规模经营的路子。
发展农业适度规模经营必须坚持家庭承包经营制度，充分尊重农民的土地承包经营权。不能一讲农业规模经营就必须实行土地集中，将家庭承包经营与农业适度规模经营对立起来。要充分认识到：农民家庭承包经营不仅与适度规模经营不矛盾不对立，而且迫切需要并完全可能通过多种形式的合作服务实现适度规模经营，将农民家庭承包经营有效融入现代农业社会化大生产和大市场。
在我国农村人多地少和实行家庭承包经营的条件下，土地流转是实行土地集中式规模经营的前提，土地流转的速度、范围和规模，决定了实现这类规模经营的速度、范围和规模。由于在相当长时期内，我国农村土地对农民有很强的社会保障功能和农村人口难以大量转移，农村土地流转的速度、范围和规模十分有限，发展土地集中式规模经营的速度、范围和规模也十分有限，这是一个渐进的过程。
在土地流转中，必须依照《农村土地承包法》和中央有关政策规定进行，坚持依法、自愿原则。绝不能脱离实际盲目追求规模经营的速度和规模，人为定指标、求速度，违背农民意愿，强行推动土地流转。同时，发展适度规模经营要坚持因地制宜、形式多样，根据各地的实际情况和农民要求，选择发展适度规模经营的具体形式。农民作为农村土地承包经营权和参与农业适度规模经营的主体，无论发展哪种形式的适度规模经营，都必须充分尊重农民的主体地位，决不能违背农民意愿强制推行。
五、目前是否需要出台新的推进农村土地流转政策措施
近年来，社会上出现了一些要求出台新的推进农村土地流转政策建议的呼声。我们要正确分析和慎重对待这个问题。对于农村土地流转问题，从制度层面看，中央于2001年发出了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对正确引导流转和解决好流转中的重大问题作出了明确规定。《农村土地承包法》对农村土地承包经营权流转作出了专章规定，对流转应坚持的原则、流转方式和流转管理等作出了具体规定。《物权法》也重申了有关规定。目前有关农村土地流转的法律政策规定是明确的，也是比较完备的。实践证明，这些规定具有丰富内涵和广泛适应性，不仅当前适用，今后较长时间仍然适用；不仅适合传统农区，也适合沿海发达地区和城郊农村。
目前各地实践中，无论采取的具体措施和创造的经验，还是出现的新情况新问题，从总体上看，都还没有突破现有法律政策的框架，也没有实践证明已有规定（或某些规定）明显不符合实际情况或者阻碍流转而需要作出修改。从工作层面看，农业部为加强对全国农村土地流转管理工作的指导，于2005年10月制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》，规定了做好农村土地流转管理工作应坚持的原则，并对农村土地流转中的流转当事人、流转方式、流转合同和流转管理作出了具体规定。当前有的发达地区通过采取组织土地整理、加强农田建设、实施流转补贴等措施，为流转创造条件，积极鼓励支持农村土地流转，对推动当地农民依法自愿流转土地是有效果的。但全国绝大多数地区还不具备财政补贴流转和开展大规模土地整理的条件，不宜将这些局部行之有效的措施上升为全国性政策措施出台。应当看到，目前全国绝大多数农村地区还不具备大规模土地流转的条件，农民土地权益问题在各地还不同程度存在。如果不顾条件冒进提出推动土地流转的新举措，就可能成为一些地方不落实土地承包法律政策、侵犯农民土地权益的借口，引发严重的社会矛盾和问题。当前和今后的工作重点，应当是继续全面贯彻落实好有关法律政策，正确引导农民依法自愿流转，切实加强和改善对流转的规范管理和服务，确保农村土地流转规范有序。在有条件和实际需求的地方，支持开展流转中介服务，不断健全流转机制和流转市场。
中共十七大报告中指出：“按照依法自愿有偿原则，健全农村土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”这个要求与农村土地承包法律和改革开放以来党的农村土地承包政策是一致的，核心是依法和尊重农民意愿，确保农村土地流转规范有序。我们要正确理解和贯彻好中央精神，正确认识和处理好农村土地流转中的问题，切实做好农村土地流转规范管理和服务，正确引导流转健康发展。