当代物权法百科全书小辞典64
国有财产监管职责
陈绪国
物权法第五十七条规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当承担法律责任。”本条款的中心思想，是“国有财产监管职责”。
国有财产监管职责，亦称国有财产监管人职责。是指对于国有财产进行支配、管领、管理和信托占有、信托使用、信托收益、信托处分者及其监督者依法应尽的职责。是运用物权法“占有的保护”之法理基础来监管、保护国有财产的职责。
本条款，也是国家财产防火墙设置型条款，对于国有财产的监管、信托管领机构及其工作人员设置职责条件，禁止他们利用职务之便行违法乱纪之实，禁止他们滥用职权、玩忽职守、低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失。凡是构成失职、渎职、侵权、违纪、违法、犯罪事实和造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。
本条款，实质上是运用了罗马法、物权法“占有的保护”的法学原理，进行了变通的法制设计。所不同的是，罗马法主要是用于保护私有财产的，本条款是专门用于保护公有财产的。
罗马法“占有的保护”，不是玄学的法理，而是法理技术的再现。即不是从概念来到概念去的法理演绎，而是与一定的法理技术直接相连接的有的放矢的法器。
罗马法“占有的保护”方法，主要为“占有令状”。“令状”即裁判官发布的命令或禁令。而为裁判官规定的关于占有的诉讼，只适用于占有人，不适用于持有人。占有令状可分为两大类：“确认占有之令状”和“回复占有之令状”。前者于占有现存之际适用，后者于占有丧失之际适用。
确认占有之令状，在古典法时期，凡有受害危险的占有人或过去一年中的占有人均可提起“令状”保护。确认占有之令状的主要目的，是禁止他人妨害占有人的占有，所以也称“禁止侵害占有之令状”、“占有保持令状”、“保存占有之令状”。
回复占有之令状，其目的在于使合法占有人回复他所失去的占有。即必合法占有人的占有物为他人夺去者，均可依此令状回复其占有，被告不得以任何理由抗辩。其中确认占有之诉中被告得要求原告之现存占有的合法和真实。
国有财产监管职责，是国家和人民赋予他们的“国有财产占有令状”和“回复国有财产占有之令状”，是尚方宝剑。监管机构有权对被监管者实施约法三章甚至三令五申，有权依法立即制止各种违法乱纪的单位和个人，并有权依法追究责任。这些令状，包括：国有财产保值增值令状；防止国有财产损失令状；禁止滥用职权令状；禁止玩忽职守令状；禁止低价转让令状；禁止合谋私分令状；禁止擅自担保令状；禁止国有财产损失令状；禁止以其他不法方式和手段造成国有财产损失令状等等。此外，还有依法承担行政责任令状、依法承担刑事责任令状。
国有财产监管人即监管机构。狭义上，是指国务院国有财产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有财产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行监管人职责。广义上，是指所有与国有财产有关的机关、单位，根据国家有关规定和相关的职务履行监管人职责。履行国有财产监管职责的机构，一线的主要有国资委、财政部、银监会、外汇管理局、工信部、发改委、国土资源部、水利部门等机构；二线的主要有审计署、监察部、检察院、中纪委等机构，关联单位遍布全国各地的机关团体、国有企事业单位；另外，国有企事业单位是重点被监管对象，国有企业职业经理人、国有事业单位负责人或职业经理人，对于国有财产，既负有国有财产信托责任，又负有国有财产的监管责任。目前，我国经济体制改革出现了瓶颈和偏差，国有财产监管制度正在进行调整，将会逐步完善。本文对于国有财产监管职责，从狭义上来分析。
依据企业国有资产法规定，国有财产监管机构的基本职权与职责：（一）代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权益；依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程；对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。（二）国有财产监管机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。（三）应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失；维护企业作为市场主体依法享有的权利，除履行出资人职责以外，不得干预企业经营活动。（四）对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责；应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。
实际上，全部的国有财产因为其所有权是属于国家即全民所有，也只能以信托监管、信托支配的形式授予相关的单位与负责人监管。监管人同样地要接受相关部门与公民的监管。就是说，监管人在监管国有财产的同时，自己的一切行为也要被依法监管。目的在于，以利于全民、全方位地限制监管人员的权力滥用，禁止权力寻租、公权私化、假公济私等各种腐败现象，堵塞国有财产损失的漏洞。
如果国有财产监管机构利用职权或者利用工作之便，与违法乱纪的单位和个人沆瀣一气，上下其手，通同作弊，甚至以“改革”、“改制”、“改组”等冠冕堂皇的名义，以黑保护伞的形式来合伙或者怂恿他们侵占、哄抢、私分、截留、破坏国有财产，那种情形更加可怕，国有财产损失更加严重，更加难以收拾。因此，国有财产监管机构必须依法被监管，同样地，要在该监管机构中设置国家财产的防火墙。
审计署、监察部、检察院、中纪委等机构及其地方同样的机构，既是国有财产监管机构的得力助手，又是监管国有财产监管机构的监管人。审计署、监察部、检察院代表人民代表大会常务委员会行使监管职权；中纪委代表执政党对于国有财产监管机构的党组织和党员干部行使监管职权。
企业国有资产法对于企业国有资产监督，作出了如下规定：（一）人大的监督。各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职能。（二）政府的监督。国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。（三）审计机关的监督。国务院和地方人民政府审计机关依照《中华人民共和国审计法》的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。（四）公众的监督。国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。（五）内部监督。履行出资人职责的机构根据需要，可以委托会计师事务所对国有独资企业、国有独资公司的年度财务会计报告进行审计，或者通过国有资本控股公司的股东会、股东大会决议，由国有资本控股公司聘请会计师事务所对公司的年度财务会计报告进行审计，维护出资人权益。以上五种监督形式，是基本常用的形式，当然还有许多监督形式。
一方面，对于国有财产的直接信托支配人或者直接信托管领人，依法有序地进行监管；另一方面，对于监管国有财产的监管人，也要依法有序地进行监管。这是企业国有资产法的主题思想，也是物权法的主题思想。
国有财产的管理、监督，是个系统工程。必须建立全员、全方位、全过程、全天候、全要素的群策群力集约化监管机制和长效监管机制；必须充分挖掘和发挥现有的各种法律资源，发挥法律的联合效力与集团作用，严刑峻法；必须以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导方针，用科学社会主义理论武装全体国民，坚持社会主义信念，坚持执政党的正确领导，清除一切腐朽思想、文化的侵蚀，警惕违法犯罪分子以各种借口来侵占、哄抢、私分、截留和破坏国有财产。其中，不断加强监管机构和执政党的政治文明和执政文明、执法文明建设，不断加强自我约束与自我监督机制，防止权力滥用、公权私用等反腐倡廉措施，避免执法松懈和政策失误，显得尤其重要。
相关链接：
价值中国陈绪国《当代物权法百科全书小辞典3·零物权》；《“零物权”在物权法中的法学意义与特殊作用》；《当代物权法百科全书小辞典59·国家机关财产零物权》；《当代物权法百科全书小辞典63·国家财产防火墙》。
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