摘要：
任何组织都是在一定环境中从事活动的；任何管理也都要在一定的环境中进行，这个环境就是管理环境。管理环境的特点制约和影响管理活动的内容和进行。管理环境的变化要求管理的内容、手段、方式、方法等随之调整，以利用机会，趋利避害，更好地实施管理。尤其对于行政管理来说，管理环境的影响作用更是不可忽视。这是由行政环境的特点所决定的。本文以内部管理环境和外部管理环境两个视角，分析了一般管理环境、一般行政管理环境和我国现阶段的行政管理环境。并以此为线贯穿始终，在不同的条件下对管理环境因素进行了相应的划分。同时对其特点进行了分析，并针对我国现阶段行政环境特点对我国行政管理的要求作了分析，提出了一些相应的措施，以供参考。文章首先简析了管理环境的定义和内容及管理环境的影响作用；然后就一般行政环境的概念和影响因素、影响作用做了阐述；最后着重分析了我国行政环境的特点，以及对我国行政管理的特殊要求，并在此基础上提出了一些相应对策。
关键词：绩效 环境
任何管理活动都要在一定的环境中进行，这种环境就是管理环境。管理环境的特点和变化必然会制约和影响管理活动的内容和进行。管理环境的变化要求管理的内容、手段、方式、方法等随之调整，以利用机会，避开威胁，更有效地实施管理。尤其对于行政管理来说，由于行政环境的复杂性和多变性等特点，使得管理环境的影响作用更是不可忽视。所以，对管理环境的研究具有十分重要的意义。
一
“环境，斯蒂芬·P·罗宾斯定义为对组织绩效起着潜在影响的外部机构或力量。环境是组织生存发展的物质条件的综合体，它存在于组织界限之外，并可能对管理当局的行为产生直接或间接影响。”①本文认为管理环境是指管理发生的时间、地点、条件、背景等各种影响因素的总和。管理环境是客观存在的，不断变化发展的，制约管理活动，又为管理活动影响。对于管理环境的研究，不同的学者有着不同的划分方法。吴照云在其《管理学》（第三版）中将管理环境分为一般环境和具体环境。周三多在《管理学——原理与方法》中将管理环境分为外部管理环境和内部管理环境。刘熙瑞在他的《现代管理学基础》中将环境理解为“广义环境”和“狭义环境”。本文认为从外部和内部两个角度来探讨管理环境更为合理。
外部环境一般有政治环境、社会文化环境、经济环境、技术环境和自然环境。内部环境有人力资源环境、物力资源环境、财力资源环境以及内部文化环境。如下图所示（图略）。
外部环境是组织之外的客观存在的各种影响因素的总和。它是不以组织的意志为转移的，是组织的管理必须面对的重要影响因素。
对非政府组织来说，政治环境包括一个国家的政治制度，社会制度，执政党的性质，政府的方针、政策、法规法令等。文化环境包括一个国家或地区的居民文化水平、宗教信仰、风俗习惯、道德观念、价值观念等。经济环境是影响组织，特别是企业的重要环境因素，它包括宏观和微观两个方面。宏观经济环境主要指一个国家的人口数量及其增长趋势，国民收入、国民生产总值等。通过这些指标能够反映的国民经济发展水平和发展速度。微观经济环境主要指消费者的收入水平、消费偏好、储蓄情况、就业程度等因素。科技环境反映了组织物质条件的科技水平。科技环境除了直接相关的技术手段外，还包括国家对科技开发的投资和支持重点；技术发展动态和研究开发费用；技术转移和技术商品化速度；专利及其保护情况等。自然环境，包括地理位置、气候条件及资源状况。地理位置是制约组织活动一个重要因素。
对于不同的组织有一般的共同环境，同时也要在一定的特殊领域内活动。一般环境对不同类型的组织均产生某种程度的影响，而与具体领域有关的特殊环境则直接、具体地影响着组织的活动。如企业需要面对的特殊环境包括现有竞争对手、潜在竞争对手、替代品生产情况及用户和供应商的情况。外部环境与管理相互作用，一定条件下甚至对管理有决定作用。外部环境制约管理活动的方向和内容。无论什么样的管理目的，管理活动都必须从客观实际出发。脱离现实环境的管理是不可能成功的。“靠山吃山，靠水吃水”一定程度上反映了外部环境对管理活动的决定作用。同时外部环境影响管理的决策和方法。当然，管理对外部环境具有能动的反作用。
内部环境是指组织内部的各种影响因素的总和。它是随组织产生而产生的，在一定条件下内部环境是可以控制和调节的。人力资源对于任何组织都始终是最关键和最重要的因素。人力资源的划分根据不同组织、不同标准有不同的类型。比如企业人力资源根据他们所从事的工作性质的不同，可分为生产工人、技术工人和管理人员三类。物力资源是指内部物质环境的构成内容，即在组织活动过程中需要运用的物质条件的拥有数量和利用程度。财力资源是一种能够获取和改善组织其他资源的资源，是反映组织活动条件的一项综合因素。财力资源指的是组织的资金拥有情况、构成情况、筹措渠道、利用情况。财力资源的状况决定组织业务的拓展和组织活动的进行等。文化环境是指组织的文化体系。包括组织的精神信仰、生存理念、规章制度、道德要求、行为规范等。
内部环境随着组织的诞生而产生，对组织的管理活动产生影响。内部环境决定了管理活动的可选择的方式方法，而且在很大程度上影响到组织管理的成功与失败。
二
一般情况下管理环境是这样的，但当具体到某一领域时，又是有所差别的。美国J·W·高斯1947年在《政府的生态学》中首次提出要结合外部环境因素来研究政府行政管理。1961年美国的F·W·利格在其《公共行政生态学》中创立了“行政生态学”，将行政环境的研究引向深入。“行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。”②
行政管理与行政环境密切相关。行政管理活动要适应环境，改造环境；环境反过来又对行政管理活动起制约作用。环境是不断变化发展的，所以行政管理活动也要不断发展，与之适应。行政管理要在管理环境中进行，也要受管理环境的影响。具体到哪种因素，影响作用有多大，由行政管理的特点决定。“行政管理是国家的组织活动，是国家行政机关对国家政务和社会公共事务的管理活动。”③行政管理以权威和服从为前提，利用命令、规定、指示条例等行政手段，按照行政系统和层次，直接指挥下属工作。行政管理具有权威性、强制性、垂直性、具体性、无偿性、稳定性等特点。行政环境具有复杂性、层次性、变异性、综合性的特点。这些特征使得行政环境难以简单的划分。从不同的区域来看，可分国际环境和国内环境；从不同的性质来看，可以分为自然环境和社会环境；从不同的内容来看，可分为经济环境、政治环境、文化环境；从不同的层次看，可分为宏观环境、微观环境；从不同的作用影响看，可分为良性循环和恶性循环等。实际上许多环境因素的分类是交叉的。不同的视角有不同的分法。
本文仍从外部和内部行政管理环境进行分析。
外部行政环境包括社会环境和自然环境。“社会环境是人类在创造历史过程中所创造的一个人为环境。主要是指一个国家内对行政管理有各种影响和制约作用的经济、文化、教育、人口、民族、历史、科技等因素的总和。”④其中的物质经济环境、精神文化环境和国际环境是最为主要的。
社会环境是行政与环境关系中最为重要的环境因素，它对行政管理的性质、方向、目标、活动过程等各个方面起决定性影响。因此，研究行政与环境的关系最为重要的就是要研究行政与社会环境的关系。物质经济环境是指那些直接或间接作用于行政管理的经济条件，是由社会生产力和生产关系的状况构成的。具体包括经济发展程度、经济信息、经济秩序、经济形式等。精神文化环境是指那些直接或间接地作用于行政管理的精神文化条件，包括思想道德状况和科学文化状况。精神文化环境是社会环境背后的一种深层力量，深刻影响着行政活动的各种行为方式。精神文化环境包括社会心理、风俗习惯，政治、法律、道德、教育、文学艺术、科学理论、哲学、宗教等社会意识。国际环境是指一个国家与世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其它国与国之间的关系。主要包括国际社会环境和国际自然环境二个方面。国际社会环境会影响国内社会人们的政治、文化、科学、技术、心理、伦理道德、消费、生产等行为；国际自然环境将直接影响到国内的自然环境条件如粉尘、虫害等。因此，在一定程度上影响和制约着一国的行政管理。自然环境主要是指环绕着行政的各种自然物质、能量的总和。即通常所说的地理环境，包括地形、气候、土壤、山林、水系、矿藏、动植物资源、海洋、海湾等要素。各自然要素之间相互联系、相互制约、相互渗透，构成自然环境的统一整体。人类社会与自然环境是一个相互联系、相互作用的有机整体。
内部行政环境主要是指政治法律环境。政治法律环境是指那些直接或间接作用于行政管理的政治、法律条件，主要包括政治制度和法律制度。具体讲就是该国占统治地位的阶级状况，国体、政体、国内的政治气候，政治风气，政治制度，政治体制，宪法和法律的性质及其立法、执法和守法的状况等。政治法律制度同行政管理同属社会的政治上层建筑，二者关系极其密切。政治法律制度对行政管理的影响和制约是最直接的。因为行政管理实质是国家意志的执行，国家意志主要是通过其政治制度和法律制度予以体现和保障的。行政管理离不开政治法律制度的制约，不然，行政管理活动也就不存在了。当然，行政管理活动在政治法律制度面前不是完全被动的。行政管理活动在适应政治法律环境的同时，通过对政法环境的能动反作用可以促进政治法律制度的巩固与完善。
行政和行政环境相互作用、相互制约，相辅相承。政治环境、经济环境和文化环境影响行政职能的内容和实现程度，决定行政职能的发展方向和行政职能的主次；国际环境是行政不可回避的大背景；自然环境是行政系统的生存空间和发展空间。行政环境影响决策和行政活动的执行；同时，行政体制和机构的建设也受行政环境的影响。
物质环境、精神文化环境和国际环境是社会环境的主要因素，对行政管理起着决定性影响。当然，也不能忽视行政与自然环境的关系。同时人口因素、民族因素和历史因素对行政管理也有一定的影响作用，而且这些环境因素与政治环境、经济环境、文化环境以及自然环境等因素相互依存、相互制约、相互作用。物质经济环境是社会环境中最基本的因素。它决定着整个社会的上层建筑，也决定着行政管理的性质和原则。政府行政职能、行政目标的确定，行政体制、行政行为以及方法手段的选择，都只能依据社会提供的物质经济条件。物质经济环境是行政管理的基础。精神文化环境对行政管理影响深远。首先它作为一种“软”环境因素渗透到社会系统的各个领域，从而对行政体制、行政人员、行政行为、行政职能等产生影响；其次它既为行政管理提供智力支持、文化条件和精神动力，又向行政管理提出艰巨任务。更为重要的是，不同的精神文化环境构筑了不同的行政文化，并通过行政文化来影响行政行为。精神文化环境的优劣，直接影响到行政人员的素质、行政法制的完备、行政决策的科学化程度和行政效率的高低。行政管理只有适应精神文化环境才能产生良好效果，并能进一步改善精神文化环境。当今世界随着科学技术的发展，人类社会的进步，国与国之间的关系越来越密切，整个世界已成为一个“地球村”。任何一个国家的发展都对其它国家产生着各种各样的影响，同时又不得不受到其它国家的制约。所以，现代国家的管理必须考虑到国际环境的影响。自然环境与行政管理有着密切的关系。行政管理依赖于自然环境。自然环境是人类社会和行政管理赖以生存的最基本的物质条件，是行政管理活动的空间和存在的基础。但行政管理在自然环境面前不是消极被动的。行政管理必须充分认识自然生态规律，并遵循这个规律，自觉地适应自然环境的要求，在不违背自然规律的前提下能动地改造自然环境，合理地解决自然环境与社会发展的矛盾，兴利除弊，使自然环境朝着更有利于人类社会的方向发展。如果忽视对自然资源的合理开发和适度保护，违背自然生态规律，其结果必然导致环境恶化，生态失衡，最终受到自然环境的惩罚。这种事例无论在历史上还是现实生活中，都是屡见不鲜的。
三
我国现阶段的行政环境是怎样的呢？社会环境方面，我国目前尚处在社会主义初级阶段，这是我国行政管理面临的最基本的行政社会环境。
社会主义初级阶段是指我国已经建立了社会主义制度，进入了社会主义社会；但是我国的社会主义还不成熟、不完善，只是初级发展阶段。社会主体性质的进步性与某些具体方面的落后性是同时并存的。这就决定了我国现阶段行政社会环境的多重性和复杂性特征。具体表现为：
经过50多年社会主义建设，我国经济实力有了巨大发展，已经形成了独立的门类齐全的工业体系，社会主义制度赖以生存和发展的技术基础已初步确立，工业产值在工农业总产值中占有主要的份额。但是，与世界发达国家相比，我国生产力很落后，劳动生产条件较低。农村人口比重较大且收入低。文盲、半文盲的人数还占一定比例，特别是一些贫困地区。我国是以生产资料公有制为基础的社会主义经济制度为主体，同时存在着非公有制经济作为公有制经济的有益补充。国有经济形式不仅包括国有独资，而且包括国家控股等形式。在分配方式上，以按劳分配为主、多种分配方式并存。这其中确有合法劳动所得，又有在政策允许范围内的其它所得，如股利分红、利息收入等；还有因制度不健全、管理不严格而出现的非法的或不合理的所得。我国的经济制度与分配方式，是由生产力水平和生产社会化程度的不平衡性和多层性决定的。在思想领域中，我国以马克思主义为指导的社会主义意识形态占统治地位，但封建主义、资本主义腐朽思想和小生产习惯势力在社会上还有广泛影响。在这样一种复杂的社会环境中，人们的道德观念也出现了多层次化表现。最严重的是腐败的滋生、曼延，职务犯罪的产生、增多。共产主义、社会主义的道德规范是人们不断追求的道德信仰，但封建主义、资产阶级的损人利已、金钱至上的腐败没落观念也有着不可忽视的消极影响，这些都必然影响到我国的行政管理，影响到我国社会主义建设事业。社会经济、政治和思想意识的发展，必然表现为各种各样的文化现象。文化是一个社会历史范畴，是指人类创造社会历史的发展水平、程度和质量的状态。具体来说，文化是指人们在社会实践过程中认识、掌握和改造客观世界的一切物质活动和精神活动及其创造和保存的一切物质财富和精神财富的发展水平、程度和质量的总和。社会主义初级阶段的思想文化环境是一个多层次、多方面、多元化的复杂的社会体系。这是由生产的多元化决定的。传统文化与现代文化交织、融合；社会主义性质的文化明显居于主导地位；教育科学文化发展不平衡；传统文化在今天的文化环境中仍然产生着巨大影响等构成了当前我国文化环境的主要特征。
目前世界的政治格局是多极化的，第三世界国家崛起，超级大国削弱。中国的政治地位变得越来越突出。这些都对我国的行政管理产生影响。世界经济一体化越来越明显，各国经济的相互依赖性大大增强。中国入世使中国成了全球经济的新热点，一方面在经济上为中国带来资金、技术、就业机会等利益的同时，也要求中国政府的管理及时到位，以确保经济的良好发展；另一方面，入世强化了中国经济与世界经济的联系，使中国经济再不能独立与世界经济之外而生存。这就使中国经济的风险性增加，使得政府在管理本国经济的同时不得不兼顾世界经济形势的变化发展。所以国际环境给中国行政管理带来很大影响。
自然环境方面，我国幅员辽阔，陆疆广大，海岸线长，内陆深远，地理条件复杂，资源分布不均，东西地势落差大，而且气候悬殊多。我国的自然环境复杂多样，为社会发展提供了有利的自然资源条件。但是目前自然资源的骤减，环境恶化，生态失衡等，已构成社会发展的危机。尤其是水土大量流失，可耕地面积减少，水林资源匮乏，沙漠蔓延等状况越来越严重，已成为我国自然环境中的严峻问题。
我国内部行政环境主要是指我国的国体、政体及相应的政治法律环境。国体是表明国家根本性质的国家体制，是由社会各阶级在国家中的地位来决定的。我国的国体是工人阶级（经共产党）领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政。政体是国家政权的构成形式。政体是和国体相适应的，我国的政体是人民代表大会制度。在中国共产党统一领导下，我国已建成了一套完整的国家政治体系。其中包括：由各级人民代表大会及其常委会构成的权力体系；由各级人民政府构成的行政体系；由人民检察院、人民法院及司法行政机关构成的司法体系；以及由党、国家机关、人民群众和社会舆论构成的监督体系。经过五十多年的发展，特别是改革开放的进行，我国的政治法律制度正在逐步走向完善、立法工作、行政工作和司法工作都已基本走上法制轨道。但是，由于经济文化条件的不充分，我国民主政治水平依然不高，社会主义民主和法制不健全；人们的民主法制意识还比较淡薄；依然残存和不断滋生着官僚主义、集权、特权及腐败现象；管理体制不科学、不合理，不成熟，不稳定。所有这一切都严重束缚着我国社会主义生产力的发展。
四
当前，在我国行政环境的背景下，如何行政才能更好地适应管理环境的要求呢？我国现阶段行政环境的特殊性，要求与之相适应的行政管理模式、方法和思路。中国既要保持自己的特色，又必须与世界经济融为一体。这对我国的行政管理提出了特殊要求。
（一）坚持社会主义行政管理的性质和方向。作为社会主义国家，中国处在世界政治格局的前沿。坚持社会主义方向具有特殊的意义。同时社会主义初级阶段这个最基本的社会环境，决定着我国行政管理的性质和方向。国家行政的性质是由国家性质所决定的，这就决定了我国的行政管理是社会主义性质的，其发展的方向就是通过正确发挥政府职能，不断提高人们的物质文化生活水平，管理好社会公共事务，促进社会的进步与发展，最终实现社会自治。
（二）以经济发展为工作中心。社会主义初级阶段最根本的任务就是发展社会生产力，这就决定了我国行政职能的首要内容就是领导和组织经济建设，大力发展社会主义市场经济，加强对经济的宏观调控，促进生产力的发展。当前世界以和平为主旋律，虽然自美国“9.11”事件以后，存在局部战争，但就整个国际形势来看，和平仍是主流。抓住机遇加快经济发展仍是我国政府的工作重心。世界经济一体化加强，中国加入了WTO，标志着中国已融入了世界经济体系。必须增强自己的经济实力，才能在世界经济竞争中胜出。而任何政治都是要以经济为基础的，所以，当前经济形势下，我国行政管理工作仍应以经济发展为工作中心。
（三）加强精神文明建设，坚决惩治腐败，反对职务犯罪。经济的发展给人发带来美好生活的同时，也为职务犯罪带来了便利条件。它就像毒瘤一样，污染破坏着我们党的行政事业。“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”;“反腐败要坚持标本兼治，从源头上预防和治理腐败现象”;“领导干部要带头廉洁自律”。⑤
（四）明确政府的各项职能。以经济建设为工作中心的同时，还要发展社会主义民主政治。这就决定了我国行政管理另一项重要职能就是要加强民主政治建设，推进行政管理的民主化，充分调动人民群众当家作主的积极性。同时，加强法制建设，保障社会主义民主，实行依法行政，依法治国，促进我国社会主义法制化。另外，我国现阶段的行政环境还要求政府积极履行领导和发展教育科技事业的职能，促进社会精神文明的发展。搞好环境保护和治理也是目前我国政府的一项重要职能。针对当前国际形势，做好外交工作同样重要。世界政治格局的多极化，要求通过外交的努力，来保证国内经济建设的良好环境。
（五）因地制宜地实施行政管理。我国幅员广大，发展不平衡，各民族、各地区都有不同的具体情况，各个地区内部也有区域之间的差异。我国行政环境中的这一基本特征要求我国行政管理必须要根据各地区、各方面的不同条件和情况，采取不同的管理措施，因地制宜。要实事求是，具体问题具体分析，不能“一刀切”。因地制宜要在政府统一的行政目标引导下，正确分析不同地区的行政环境，遵循客观的行政规律，采取与之相适应的管理政策和方法。这样，在局部行政目标得到实现的同时，也为整体目标的实现做出贡献。
（六）加强对外交流，合理吸收国外先进的管理经验。我国历史上也积累了许多行政管理的宝贵经验，至今仍对我国行政管理工作起着很大的指导作用。但是，对于现代行政管理国外经验更不容忽视。行政管理具有广泛的社会性。世界各国家、各民族在自己的历史发展过程中，都积累了丰富的行政管理的经验，对完善和提高我国行政管理的水平都是有益的借鉴。而且现代国家管理的科学理论主要产生于西方发达国家。因此我们必须加强对外交流，合理吸收其优秀的成果，根据我国的国情加以改造，为我所用，实施具有中国特色的行政管理。
（七）发挥行政管理的能动作用。行政环境对行政管理有重要的影响和制约作用。但是，行政管理在行政环境面前并不是消极无为的。行政管理对行政环境具有能动的改造作用，政府在实施自己职能过程的同时，也在改造环境，促进社会发展。所以要积极地认识环境、适应环境、改造环境，根据行政环境的要求和提供的条件来确定行政目标，有步骤、分阶段地实现行政目标。这样，通过积极努力，让行政环境为国家管理提供更多的有利条件，使我国社会主义事业得到更快更好地发展。
（八）充分认识我国现代化建设的艰巨性和长期性，从实际出发，坚持行政改革，与时俱进，不断完善中国特色的行政管理体制。自改革开放以来，我国的社会主义现代化建设事业突飞猛进。要求我国的行政管理不断改进与完善，以适应我国日新月异的现代化建设事业。同时，也要看到不足，正视现实，量力而行，循序渐进，努力奋斗。针对政治经济的发展需要，坚持行政改革。从领导体制到组织形式，从管理程序到领导方法，不断探索、创新，更好地适应与促进行政事业的发展。
注释：
①《管理学》（第三版）（95页）吴照云等会舆论经济管理出版社2001.1
②《行政管理学》（21页）黄达强主编高等教育出版社1990.2
③《公务员知识通览》（459页）柴国才、梁素贞等河北人民出版社1999.2
④《公务员知识通览》（467页）柴国才、梁素贞等河北人民出版社1999.2
⑤《江泽民论有中国特色社会主义》（目录）江泽民人民出版社2002.8
参考文献
（1）周三多、陈传明等《管理学——原理与方法》复旦大学出版社2002.1
（2）柴国才、梁素贞等《公务员知识通览》河北人民出版社1999.2
（3）唐代望等《行政管理学概论》吉林人民出版社1989.2
（4）素帕猜·巴尼巴滴等《中国重塑世贸：WTO总干事解读入世》机械工业出版社2002.1
（5）张超群、冯静等《公共行政学》东北财经大学1996.4
（6）黄达强主编《行政管理学》高等教育出版社1990.2
（7）吴照云等《管理学》（第三版）经济管理出版社2001.1
（8）刘熙瑞主编《现代管理学基础》高等教育出版社1991.12
（9）徐颂陶《国家公务员实用手册》中国人事出版社1993.9
影响管理绩效的因素
评论
19 views