二、        当前城镇住房保障中的政府职能扭曲

以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度经过近几年的发展，在住房由福利分配到市场化改革过程中对增加住房供给、缓解住房短缺、解决中低收入家庭的住房问题方面发挥了较好的作用。以经济适用房为例，1997年全国开工面积为1720.57万平方米，到2005年累计开发3亿8000多万平方米，1999年到2005年累计竣工接近250万套。(见下表)

表1 全国经济适用房建设情况（1997-2005）

数据来源：《中国统计年鉴》（2006）

    当然，政府主导的住房保障制度，在发展过程中也不可避免的遇到这样那样的问题，发现问题并深层次探究其原因将有助于政府更好的发挥其职能。

1、住房保障中的政府职能扭曲

（1）政府职能错位——保障制度“劫贫济富”

政府建立住房保障制度的目的是要使“居者有其屋”，然而由于住房保障问题提出的时间不长，其制度设计又不可避免的存在缺陷而有悖于政府的初衷，从而导致了政府的职能错位。

目前住房公积金实行的是个人账户积累模式，公积金由个人和单位按照工资一定比列同时缴交同样的份额，纳入个人账户，归个人所有。因此，收入高的个人缴的多，单位补的也多，收入低的个人缴的少，单位补的也少。从数额上来看，这无疑使多者更多、少者更少，具有明显的“马太效应”。这很明显的背离了政府设立公积金的初衷。

对于经济适用房来说，政府最大的职能错位莫过于保障对象确定的偏离，这缘于政策界限设置不够科学。经济适用房制度建立之初，其保障对象为城镇中低收入人群。一方面，这样的制度设计使得保障范围过大、政府负担过重；另一方面，一部分人仅靠单位的一纸收入证明便混入了政府保障房的购买队伍，而实际上他们可能开着私家车、住着豪宅。同时，本应享受到政府保障房的人却可能由于排不上号而“一房难求”。那些大户型、装修豪华的经济适用房，无疑是政府职能错位的最好印证。

2007年国务院24号文明确规定经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，毫无疑问，这是政府纠正其职能错位的体现。然而同廉租房一样，摆在政府面前的问题是如何界定城市家庭收入和资产状况，如何将本不该由政府负担的人的住房问题排除在政策之外。这个问题不解决，政府将可能“一错再错”。

此外，政府和开发商在经济适用房开发建设过程中，责、权、利划分的不是很清楚，政府需要对各个环节加以管理和监督，成本过高，容易出现失控局面，其结果就是权力寻租。一些购买指标被“关系户”挤占，另外一些则可能被开发商操纵放号甚至“倒号”，这就使得政府的优惠政策被“关系户”和开发商截留而转化为他们的利益。

（2）政府职能缺位——保障成效“杯水车薪”

城镇住房保障制度中政府职能的缺位首先体现在公共产品供求失衡上。受土地资源稀缺性及政府财政赤字规模的限制，政府供应的实物补贴即住房必然有限。近年来，经济适用房的投资建设呈一定的下降趋势（见表1），供不应求必然造成短缺经济中不可避免的排队和权力寻租。那些处于优势地位（权利或金钱等方面）的人可能受到政策的惠顾，而处于劣势的人则被排斥在政策之外，结果真正需要住房保障的穷人不能实现其居住权。从这点上看，当前政府缺少制定有效的针对低收入人群的合理的经济适用房建设和分配政策。

保障性住房紧缺的另一个重要因素来自地方政府的利益驱使，这部分利益来自大笔的地方土地财政收入。在同中央政府博弈的过程中，地方政府理所应当的选择了最大化自我利益的方式，当然也就忽视了无利可图的保障性住房的建设。到目前为止，全国还有100多个城市没有建立廉租房制度。

政府职能的缺位还体现在对农民工等城市流动人口住房保障的缺失上。他们既无法享受住房公积金的优惠政策，也因为没有城市户籍而被排斥在经济适用房的购买大门之外。而事实上，大量的越来越多的城市流动人口的住房问题正考验着城市的持续稳定发展，也考验着政府职能的全面性和公允性。此外，大量的下岗职工、小型私营企业雇员等中低收入者，由于就业状况而不能参与住房公积金缴存，同时也就失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。

由于对保障住房的后续管理缺失，对保有保障性住房人群的收入缺乏动态跟踪，已有的存量保障房不能在低收入人群当中进行良性流通，使得政府年年建房，穷人年年缺房。表面上政府的无微不至、竭尽全力，实质上出现了巨大的职能缺位。

（3）政府职能越位——保障范围“无中生有”

由计划经济向市场经济转型的过程中，政府的房地产政策取向是先发展商品房，到房价上涨使得低收入人群住房问题成为重要的社会问题时，政策又似乎显得过于“积极”而“无中生有”了。包括经济适用房保障范围过大、针对无法享受保障房又买不起商品房的人群的“限价房”在内的诸多保障举措，无不体现了政府“无所不及”、“面面俱到”的职能越位。

政府对市场过多的干预，更重要的影响来自对人们消费预期的干预和对消费理念的引导。原本政府的职能在于保障低收入人群“有房住”，却适得其反的传导给人们“买房”的信号，哪怕政府限价、限户型，也要使多数人“买得起”房。政府在市场失灵的情况下进行的合理干预，不应是在市场中建立一个独特的“市场规则”，更加不能以这种扭曲的规则影响人们的消费预期，改变市场自身的消费结构。

2、政府职能扭曲的理论分析

归纳起来，上述政府职能的不当主要体现在制定政策、政府管理以及服务职能等方面。住房保障制度本身的缺陷导致政策目标的偏离，政府管理和政府服务职能的不当又进一步加剧了政策的偏离，使得当前城镇住房保障面临着巨大的挑战。

运用“社会排斥”理论可以很好的解释这些问题。“社会排斥”这个概念最早出现于20世纪70年代的法国，该理论的实质是“研究社会弱势群体如何在劳动力市场以及社会保障系统受到主流社会的排挤，而日益成为孤独、无缘的群体，并且这种状况如何通过社会的‘再造’而积累和传递”。^[5]而本文涉及的住房保障政策本身的缺陷仅仅是社会排斥理论中的“社会政策创造论”，即社会政策既可以确定“穷人”标签的指向，也可以再造贫困（比如政策本身就是排斥之策，解救贫困的政策因执行失误再造了贫困等）（周怡，2002）。

具体而言，住房公积金至少将四部分人排除在外：包括未参加公积金制度的企业职工、下岗职工、没有单位的城市居民（包括个体从业者）以及农民工。其中，特别是后三部分人尤其需要政府为其提供保障性住房。而住房公积金按比例缴交的模式也使得其补贴更加分化。经济适用房则对非户籍城市人口进行排斥，加上早期政策保障范围过广及政策实施过程中滋生的各种不规范现象，使得经济适用房成为有产者的投资品，而挤占了低收入人群享受优惠政策的机会。而廉租房房源十分有限，同样的将非城市户籍人口排斥在政策之外，使得以农民工为代表的弱势群体的住房要求长期得不到满足。

实质上，以住房分配公平为目标的住房保障政策，由于其政策本身的排斥效应而加剧了住房分配的不公。因此，当前政府应着力对住房保障制度设计进行变革，对其职能进行反思，政策的出发点应是保证规则的公平而非只追求结果的公平。在职能理念上，政府应认识到“（公共物品的供给），是指政治程序，通过这种政治程序获得公共物品，并非指公共产品的公共生产……建立公共部门的必要性在于补充而不是替代私人部门”，^[6]因此，政府应弱化其直接生产的职能，转而把更多的精力放在制定规则、管理和服务上。