美联储及其政治经济学

作者：管清友  张弛

在世界各国众多的中央银行中，美联储无疑是最有影响力的。由于美国经济及其货币政策走向对世界经济有着举足轻重的影响，以及美元承担着世界货币的角色，美联储的一举一动都牵动着世界经济乃至政治格局的神经。甚至有人认为，美联储就是世界的中央银行。

然而，我们实际上对这个世界上最有影响力的中央银行“知之甚少”。比如，关于美联储的性质、主要职能、决策程序等等决定美联储行为的重要因素，在我们脑海中并不清晰。

时至今日，关于美联储的性质——是一家股份公司还是一个政府机构——还存在着极大的争议。最初引起我们对美联储性质的关注的是一篇题为《你所不知道的美联储》的网络文章，该文认为美国中央银行是一家注册在特拉华州（Delaware)的私人企业（Private Company)，它和美国联邦政府机构根本不是一回事。尽管美联储的主席是由总统任命，国会核准，但它仍然是一家私营性质的公司，其基本特点就是金融寡头们的行业协会。后来在宋鸿兵先生的《货币战争》一书中，编著者甚至认为，“直到今天，中国可能也没有几个经济学家知道美联储其实是私有的中央银行”。[1] 而对于编著者提出的挑战至今也很少看到能够给予有力支持或者反对的文献。可能也正因为如此，美联储本身也就成为一个“迷人”的研究课题。

尽管我们曾经试图全面地去了解美联储的性质、职能及其他相关问题，但是，实事求是地讲，当我们第一次拿到清华大学出版社刚刚出版的《我在美联储监管银行》（以下简称《我》）这本著作时，我们还是有些吃惊地自问：美联储还是一个监管银行的机构？所以，我们感到，作者卢菁女士实际上是以亲身经历向我们展示了关于美联储的诸多细节，解答了一些我们长久以来头脑中的困惑。作者曾在加拿大约克大学担任经济学教授，后来离开学术界加入美联储，于1998年到2001年间，在美联储系统纽约联邦储备银行的银行监管部担任高级银行检查员。三年中，充当巴塞尔协议Ⅱ之开路先锋的卢菁，经手了花旗集团并购后的基础审查，参与监督、检查各大商业银行和投资银行，由此积累了大量关于美联储的第一手资料。读罢全书，我们自己有很深的感受，那就是：真正的美联储与它在教科书上给人留下的印象有很大的不同。从一个普通读者和一个非金融研究者的角度来看，《我》这本著作给我们提供了一个观察美联储的独特视角，让我们从作者的亲身经历和工作中了解到一个与印象中完全不同的美联储。

不过，与其他推荐者或评论者不同的是，我们并不打算详细的对《我》中关于银行监管的内容展开论述，而是就我们所关心的美联储的性质（是什么）、职能（干什么）等问题结合《我》中的一些内容谈谈自己的理解，这也正是我们撰写这篇评论的目的。所谓“一千个读者就有一千个哈姆雷特”，我们可能是那第一千零一个，但是“哈姆雷特不会变成李尔王”，我们关心的还是美联储这个哈姆雷特。

一、性质：美联储是什么？

历史上，美国曾经有过两个具有中央银行雏形的机构——1791年成立的美国第一银行和1816年成立的美国第二银行。然而，18世纪末和19世纪初的美国，还是一个农业人口占绝对多数的国家，80%的家庭都拥有自己的农场。农民和种植园主反对一切货币和银行，他们认为私有性质的全国性银行意味着特权和垄断，银行家和政府勾结必然侵害到他们的利益。自由主义者正是将农民和种植园主的这种诉求付诸实践，促使美国第一银行和美国第二银行在各自20年特许权到期后不能展期而关闭。美国第二银行的倒闭，表明建立英国式的全国性的单一央行体制的设想在美国完全失败了。所以，1913年以前，美国没有真正意义上的中央银行。但是，当时的美国银行体系存在三大问题[2] ：（1）缺少一个强有力的“最后贷款人”作为银行的后盾；（2）缺少一个有弹性的货币供应系统；（3）缺少全国性的统一的银行清算系统。银行系统对经济的不适应在1873、1893和1907年导致了三次金融危机。1907年严重的银行恐慌终于促使美国人开始考虑建立中央银行。

可是，那时人们的脑子里并没有现代中央银行的概念，甚至中央银行这个提法在美国都很不受欢迎。难题摆在美国人面前，究竟如何才能既建立一个中央银行，又不违背这个国家分权的传统？

经过5年多的反复辩论和权衡，1913年国会终于通过了《联邦储备法》，联邦储备体系宣告建立。联邦储备体系的基石是按地域划分的12家联邦储备银行。《联邦储备法》规定，国民银行必须成为区域内的联邦储备银行会员银行，并按其资本和公积的6%购买联邦储备银行的股份。同时也鼓励有条件的州银行成为会员银行。由此可见美联储的股份确实掌握在私人银行的手中，所以它不是一个一般意义上的政府机构，然而，拥有联邦储备银行股份的会员银行只有每年获得6%股息的权利，并不能“控制”它的决策。各联邦储备银行设置9人组成的董事会，董事会分别由A、B、C各3位董事组成。A类董事是会员银行的代表，由持股的会员银行选举产生。B类董事是所在储备区内商业、农业和其他产业的代表。C类董事由设在华盛顿的联邦储备委员会指派[3] 。当时，每个联邦储备银行的首脑都称为总裁，以示他们在各自的储备区内具有相当于英国英格兰银行总裁的地位，即各储备区基本上形成独立的货币和资本市场。难怪美联储第一任秘书长威利斯在1915年写到：“新法大致是分权，而不是中央集权。”[4] 这样，散布在全国的12个联邦储备银行将各自储备区松散的银行体系结合起来，为会员银行的票据再贴现、提供支付清算体系和发行纸币。

尽管联邦储备体系尽量避免中央集权，但某种最低限度的全国性合作、统一和协调是必需的。这就是设立在华盛顿的联邦储备委员会。联邦储备委员会成员由7人组成，任期为10年，财政部长和金融检查署署长是当然成员，其余5人由总统提名，经参议院批准任命。联邦储备委员会最重要的协调和控制职能是，它有权“允许或至少在5名成员投票赞成的前提下，要求各联邦储备银行再贴现其他联邦储备银行的已贴现票据，利率由联邦储备委员会确定。”[5] 12个联邦储备银行的准备金就通过这种方式实际上形成了一个全国性的集中的准备金库。同时，联邦储备体系建立了票据清算制度，一切会员银行均可享受免费票据清算服务。

1913年的联邦储备体系实质上是银行间的合作企业，联邦储备委员会的权力十分有限，各储备区可以有不同的再贴现率。这种局面维持得不长。1929-1933年的经济危机严重地打击了资本主义经济，联邦储备体系的控制权开始逐渐转向华盛顿。在这次严重的经济衰退中，美联储广受批评。美国人开始着手加强美联储的协调统一。在1935年的银行法中美联储完成了结构的调整。联邦储备委员会的权力大大增加了，它通过1933年创设，1935年正式组织完成的公开市场委员会，成为政策制定的中心。该委员会由7名联邦储备委员会委员和5位联邦储备银行行长共12位成员组成。在5位行长中，纽约储备银行的行长为常任成员，而其他4个席位由另外的11个储备银行行长轮流担任。联邦储备委员会的主席也是公开市场委员会的主席。为了控制货币，所有地区储备银行都必须依照华盛顿的要求，但它们还可以保持各自不同的贴现率，然而随着通讯革命的风起云涌，到了60年代连这也变得没有任何意义了，因为这种差距在片刻之内，就会因为套利操作而消失。在马丁担任美联储主席的1951-1969年，华盛顿已经完全变成权力集中的全国市场的单一指挥中心了[6] 。直到现在，虽然美联储的职能不断变迁，它的结构却和那时相差无几。

有关美联储性质的内容，虽然不是《我》这本著作的主要内容，却是我们最关心的。但在这本书中，作者也通过附录A解答了关于美联储的很多误解，其中就涉及到美联储的性质，感兴趣的读者不妨也重点看看这一部分。

作者非常认同美联储的独立性，这与我们之前的印象一致。我们知道，许多国家的央行隶属于政府，而美联储一般被认为是独立于政府的机构，直接向国会负责。1935年的银行法割裂了其与财政部的联系，财政部长和金融检查署署长不再成为联邦储备委员会的当然的委员，7名委员都由总统提名，交参议院批准后任命。每个委员的任期为14年，且互相错开任期。在理想的情况下，每4年内只有2名 空额，以致总统在一个任期内不能控制委员会。此外，美联储依靠国债利息和为银行体系提供清算支付服务每年会有可观的收入，除了支付会员银行的股息和员工的 薪金外，还有大量结余上缴财政部。人事安排和财务上的独立，使得美联储能够不受党派和政治的干扰，较为超脱地完成自己的使命。

不过，作者关于美联储是否政府机构的认识似乎与米尔顿·弗里德曼的认识有些不同。作者认为，美联储是一个独立自主的非政府部门。而在弗里德曼看来，“联邦储备体系的理事会由7 名成员组成，所有这7名成员都需经总统提名并由参议院同意任命。很明显，这是一个政府机构”。“困惑的出现是因为12家联邦储备银行是联邦特许股份公司， 每家银行都有自己的股东、董事和总裁。每家银行的股东都是储备银行所在地区的成员银行，他们有权选举9名董事中的6名。余下的3名董事则由联邦理事会任 命。每家银行都需要购买等同于其资本和净资产的3％的股票额。因此，名义上，联邦储备银行由私人拥有股票产曼道的美联储””。他还特别指出，“联邦储备体系中最重要的政策机构不是理事会本身，而是公开市场委员会。公开市场委员会是由7名理事加上12家银行总裁组成。但是，仅有5名总裁拥有表决权。”[7] 由于理事会是政府机构，私人拥有的联邦储备银行的投票权小于政府机构，这样的安排保证了联邦理事会拥有最终的控制权，也就更加保证了联邦储备体系成为代表公众利益的政府机构，而不是其持股人的直接代言人。弗里德曼的结论很简单：“联邦储备体系实际上是一个政府机构，但在名义上却将自己笼罩在私人拥有的地区银行之烟幕中”。

对于美联储到底是一个什么样的机构，我们一时还无法得出结论。不过，我们发现，美国联邦储备体系的官方网站地址是：http://www.federalreserve.gov/。网址的后缀.gov是政府机构的标志。总体而言，我们倒是倾向于认为美国联邦储备系统是一个相对独立的半官方机构。对美联储的定性可能不能按照中国人的理解，或政府机构，或私人机构。也许正如美国众议院银行货币委员会前主席的帕特曼曾经说过的那样：“从宪法上讲，联邦储备系统是一个古怪的东西”。因为它既是私人的又是政府的；既是行政的又是立法的；既是全国性的又是地区性的。这正是美国联邦储备系统的独特之处。