论优化国土开发格局的目标原则

（原载《黔西南社科论文集》，贵州大学出版社，2008年12月第1版）

国家“十一五”规划和党的十七大报告均提出了优化国土开发格局的战略任务。优化国土开发格局，就是要着眼和服从于整体规划的有序开发，提高国土使用效率，节约集约用地，保护生态环境，增强发展的协调性和持续性。笔者认为，要完成优化国土开发格局的重要战略任务，必须以科学发展观为指导，明确和遵守今后一段时期国土开发的目标原则。

一、坚守十八亿亩耕地红线

中国多年来一直是个人多地少、耕地资源紧张的国家，虽然国土辽阔，但近1/3属于难以开发利用、不适宜人类居住和生产的空间，耕地仅占全部国土资源的12.81％，这一基本国情要求我们必须倍加珍惜宝贵的国土空间尤其是耕地资源。目前我国人均耕地仅为1.39亩，不足世界平均水平的40%，我们要以不到世界10%的耕地来养活世界22%的人口^⑴，中国耕地承载的重任，确非他国堪比。

在国土资源中，土地是万物之基、是最重要的生存和发展资源；而在土地资源中，耕地乃民生之本，现今我们这个十分有限的民生之本已经受到来自非理性盲目发展的严峻挑战。国土资源部提供的资料显示，自1996年至2003年，全国耕地面积已由19.5亿亩减少到18.5亿亩，7年间共减少了整整1亿亩，平均每年约减少1429万亩，减少面积比两个海南省的耕地还多，2003年已有6个省、区的人均耕地低于0.8亩警戒线^⑵。根据国土资源部今年3月发布的《2007年中国国土资源公报》数据，7年来全国耕地面积变化情况如下图^⑶：

依据上图，可计算出2001－2007年全国耕地面积减少情况如下表：

年份	耕地面积	比上年减少面积
2001年	19.14亿亩	1000万亩^⑷
2002年	18.89亿亩	2500万亩
2003年	18.51亿亩	3800万亩
2004年	18.37亿亩	1400万亩
2005年	18.31亿亩	600万亩
2006年	18.27亿亩	400万亩
2007年	18.26亿亩	100万亩

从以上图表可以看出全国耕地面积变化和减少情况的三个特点：第一，在进入本世纪以来的7年中，耕地面积从未停止过逐年减少的趋势；第二，从2001年至2004年，每年耕地减少面积均超过1000万亩，而且前三年每年减少的增加量也超过1000万亩，主要是由地方政府以廉价土地招商引资和西部大开发起始阶段有关各地采取争先恐后、你你追我赶的资源型发展方式所造成；第三，从2004年至2007年，中央提出和落实科学发展观，要求推动经济增长从资源依赖型转向创新驱动型，实现经济社会的全面协调和可持续发展，才遏制住耕地面积每年大量减少的势头，但2007年依然保持了上百万亩的锐减数量。

根据国土资源部《公报》数据，全国现有土地结构及所占比例为：耕地12.81％，园地1.24％，林地24.84％，牧草地27.54％，其他农用地2.68％，居民点及独立工矿用地2.80％，交通运输用地0.26％，水利设施用地0.38％，未利用地27.45％。与2006年相比，2007年绿色土地^⑸所占比例全部减少，如耕地减少0.03%、园地减少0.04%、林地减少0.002%、牧草地减少0.03%；与此相反，非绿色用地所占比例则全部上升，如居民点及独立工矿用地增加1.11%、交通运输用地增加2.05%、水利设施用地增加0.37%^⑹。目前未利用地多是沙漠、石山等难以开发利用的不可用地，随着初级阶段工业化的经济发展和西部大开发的持续推进，水利、交通、工矿和居民用地只会有增无减；而且不仅非绿色用地会不断占用耕地，生态退耕的绿色用地也在减少耕地。因此随着经济发展和人口增加，人多地少的矛盾将会日益突出，增加耕地已经无法做到，而整个国家唯一必须做好的一项极其重要的原则性工作，就是确立和坚定地守卫耕地保护底线——18亿亩！

2007年新上任的国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史在首次面对媒体的新闻发布会上指出：18亿亩耕地红线是高压线，谁都不能碰，对敢于触红线的人绝不手软；我们必须坚守红线绝不动摇，打一场只能胜不能败的耕地保卫战^⑺。国土资源部《2007年中国国土资源公报》要求强化耕地保护目标责任制，坚守18亿亩耕地红线。温家宝总理在今年3月第十一届全国人代会第一次会议上的《政府工作报告》也明确要求，必须“坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护。”“从严控制新增建设用地特别是工业用地，今年土地利用计划总规模控制在去年水平。”^⑻今年8月13日温家宝总理主持召开国务院常务会议审议并原则通过的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》同样要求，围绕全面建设小康社会的总体目标，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，必须坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩^⑼。根据《规划纲要》，2020年耕地保有量要比2010年减少0.13亿亩，接近18亿亩极限。2007年耕地面积为18.26亿，2020年耕地红线为18亿亩，这就意味着，包括2008年在内的今后13年，年均净减少耕地面积不能超过200万亩，否则将突破红线！9月9日国土资源部下发通知，采取了更为严厉的耕地保护措施，通知要求从明年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，因自然灾害损毁的耕地要在一年内恢复利用，保证耕地总量不减少。

从现在的发展情况和今后一段时期的预测情况看，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，城镇住房、基础设施、经济建设用地的刚性需求依然存在并保持旺盛势头，加上今年年初雪灾和年中震灾的破坏，耕地数量的减少不可避免。由于面临更为急迫的用地需求，经济发展和土地供给的矛盾势必日益尖锐，保护耕地的困难越来越大、任务越来越艰巨。因此必须把坚守18亿亩耕地红线作为未来10余年国土开发不可动摇的首要目标原则，否则将危及国民经济可持续发展的期望和子孙后代生存的根基。保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧是保护基本农田，基本农田一经划定，就是一条不可逾越的红线。优化国土开发格局必须体现保护耕地红线的精神实质，任何国土开发的“优”选指标、目标和土地利用政策都不能违背耕地保护的目标原则。国土资源管理要把牢土地闸门，把完善土地管理和耕地保护责任制作为调控的重点内容，强化土地管理的核心责任和首要原则是严格保护耕地。

二、厉行节约资源能源

改革开放三十年来，我们先后解决温饱、小康问题，实现了“三步走”发展战略的前两步目标，并使经济水平在本世纪初继续保持年均9％的快速增长。但必须看到，这个巨大的经济发展也是在资源能源巨大浪费的过程中实现的。土地是中国过去经济发展中资源浪费的一个大项，不少地方靠牺牲土地资源来刺激GDP增长，前述每年耕地面积的大量减少，其中相当一部分就是土地浪费造成的。国土资源部咨询研究中心刘文甲先生一再呼吁要停止土地“过度非农化”的步子，他在接受记者采访时指出：“我国大陆农地转为城乡建设用地不但总量多，而且人均占有量也已大大超标。”^⑽这个“超标”其实就是浪费，是超过必要需求量的浪费。违规违法占用土地，实质上也是对土地资源的浪费，因为它不符合节约集约用地的科学标准。2007年9月15日至2008年1月15日，国土资源部开展的全国土地执法百日行动，共查出以租代征、圈占土地、未批先用三类土地违规违法案件3.17万件，涉及土地336.4万亩^⑾，说明土地浪费惊人。全国各种开发区也造成了土地资源的大量浪费，国土资源部有关负责人说，各种名目的开发区面积已超过了祖祖辈辈建成的我国全部城镇用地面积的总和，在开发区中，有40％是开而不发^⑿，造成大量土地闲置，大批良田被废渣、废石、废土毁掉。优化国土资源开发必须厉行节约土地资源的原则，否则将会极大破坏可持续发展最重要的物质基础。

我国改革开放三十年来，虽然生产效率有很大提高，但是没有抵消资源浪费和污染产出总量的增加。造成我国资源环境“瓶颈”约束的根本原因，就是“高消耗、低效益、高排放”这一粗放的经济增长方式，高消耗、低效益的实质就是浪费，浪费造成了资源供给的紧张。至今“高消耗、低效益、高排放”这一根本原因造成的资源环境“瓶颈”约束依然存在，而且形势更加严峻。

中国人口多，重要资源紧缺，目前国内能源供应低于能源消费的趋势有增无减，资源约束已由流量约束迅速转变为存量约束。中国石油消耗量40％靠进口，2006和2007两年发布的能源蓝皮书《中国能源发展报告》均预测，2010年中国石油进口量将达到50%^⒀，因此石油供应将会越来越紧张。现在每年公车、私车都在急剧增加，能源供需矛盾势必日益突出。诺贝尔化学奖获得者、著名科学家李远哲1998年在北京大学演讲时说：“如果中国大陆的人均石油消耗量达到今天台湾的水准，全世界的石油产量也不够供应中国大陆的消耗。”^⒁而我们今天的汽车消费方式，正在迅速向台湾和美国学习。如果我们的汽车照这个速度增加下去，不只是三分之一良田要变成高速公路的问题，可能五年、十年之后，一旦遇到国际石油供应紧张和国际金融炒家兴风作浪，单是汽车用油这一项就可能会把经济拖垮。目前各地的煤炭资源浪费也令人堪忧，一些地方违法中小煤矿满山遍野，不仅浪费了土地、林木和水资源，也浪费了煤矿资源本身，还造成恶劣的环境污染。一些行业生产能耗远远超过欧美等发达国家的企业，造成了资源能源的极大浪费。

中国的资源总量虽然位居世界第三，但人均资源占有量则是第53位，仅为世界人均占有量的一半。如果继续走大量消耗资源的传统工业化道路而不改弦易辙，或许我们还能保持30年、40年的快速发展，30年、40年之后，发展的资源后劲将会全部枯竭。一种依靠大量消耗自然资源、能源来促成的经济发展，永远不可能维持长久。胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出，优化国土开发格局，走中国特色城镇化道路，必须“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”土地资源和矿产资源、能源的节约，是国土管理工作重要的方向和目标，是科学发展的必然要求，应将其作为优化国土开发的一项目标原则来遵守。

实现国内生产总值到2020年比2000年翻两番、全面进入小康社会宏伟目标面临的最大障碍，就是资源短缺和生态环境的重负，因此政府应把厉行节约资源能源作为实现优化国土开发格局的重要内容、基本国策和目标原则，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的首要位置。政府、企业、消费者都要充分认识节约资源能源的重要性和紧迫性，落实保护资源基本国策和“在保护中开发，在开发中保护”的方针，通过遵守厉行节约原则来提高资源能源的利用效率，以保证生产、生活的健康延续和国民经济的可持续发展。

三、强力保护生态环境

三十年来，我国经济的快速发展一直伴随着生态环境的牺牲、破坏，如今保护生态环境已经到了刻不容缓的时候；在优化国土资源开发工作中，应把强力保护生态环境作为重要的目标原则之一。国家环保总局王玉庆副局长在2004年9月举行的中国环境科学学术年会上指出，中国严峻的生态环境形势可以概括为三个方面：首先，主要污染物排放强度大、总量大，远远超过环境自净能力；水和大气环境受到不同程度污染，有些地区相当严重。其次，由于工业、城市生活带来的水的有机污染、富营养化和大气二氧化硫及颗粒物污染等老环境问题还没有解决，而诸如危险废物、微量有机污染物、土壤污染、外来物种入侵等新的环境问题已经出现，环境污染呈现复合型和压缩型特点，增加了治理难度。最后，生态环境退化趋势尚未得到遏制，土地沙漠化、水土流失、森林和草地退化、江河断流、水生态系统失衡等生态问题仍没有得到有效控制；生态服务功能持续下降，生态灾害加重，生态问题复杂化。王玉庆说，在这种形势下，如果继续沿用传统经济增长方式，未来的环境形势将会雪上加霜，不堪重负^⒂。

国家环保总局和国家统计局2006年9月联合发布了我国第一份绿色GDP报告《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，报告显示2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%，其中水污染和大气污染的环境成本就达5060.8亿元，占总成本的98.8%。由于部门局限和技术限制，已计算出的2004年损失成本只是实际资源环境成本的一部分。完整的绿色GDP核算，至少应包括耕地资源、矿物资源、森林资源、水资源、渔业资源等5大项自然资源耗减成本和环境污染、生态破坏2大项环境退化成本。由于基础数据和技术水平的限制，此次核算没有包含5大项自然资源耗减成本和环境退化成本中的生态破坏成本，只计算了环境污染损失。而环境污染损失成本包括20多项，此次核算又仅算了其中的10项，地下水污染、土壤污染等重要部分都没有涉及。可见这次核算只是整个结果的一部分，而且在已经核算出的10项损失中还存在着低估和缺项问题。即使按照这个残缺不完整的环境损失统计，在现有治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投入10800亿元，约占当年GDP的6.8%，而我国“十五”期间治理环境污染投入仅占GDP的1.18%；另外除开这个一次性投入，每年还需花费治理运行成本（虚拟治理成本）2874亿元，要占当年GDP的1.80%^⒃。

潘岳当时表示，由于技术和体制障碍，绿色国民经济核算体系的最终确立将是一个漫长的过程，但是不能等到条件全部成熟时再动手，那样就太晚来不及了，因此必须一项一项攻坚，开展一项成熟一项，成熟一项公布一项。可是从2005年到2007年的绿色GDP就再也没有公布。据2008年3月4日《新快报》报道，潘岳副局长在谈到公众关注的绿色GDP为何没有公布、何时才能公布时说：“这不能怪我，我去年这个时候接受记者采访时已说过，绿色GDP已算出来了，但是一直没有公布。”潘岳表示，有权力公布绿色GDP的不只环保总局一家，环保总局只是绿色GDP的小组单位之一，不是唯一单位。当记者追问公布绿色GDP的阻力是否来自其他部委？潘岳解释说：“也不能说阻力来自于其他部委、地方，或者是企业，总而言之，它一直没有公布。”^⒄

2005年至2007年的绿色GDP一直不能公布，说明环境和生态问题已经非常严重，超过了多数人的承受力极限。据世界银行和国内有关机构测算，中国经济增长有2/3是在对生态环境透支的基础上实现的^⒅。有资料显示：中国环境污染是发达国家的30倍，1/3的国土被酸雨覆盖，2/3的草原沙化，近乎100％的土壤板结；江河水系70％受到污染，40％严重污染（基本丧失使用功能），流经城市的河流95％以上受到严重污染；中国水资源占有量不到世界平均水平的1/5，并且主要水系的2/5已成为劣五类水；全国有一半的人口缺乏干净饮用水，3亿多农民喝不到干净水，其中超过60％是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；一半以上城市空气不达标，其中山西的城市全部不达标，全国4亿城市人口呼吸不到新鲜空气，空气中颗粒物和二氧化硫是我国最主要的大气污染物，在北京，喉癌、鼻癌、肺癌等患病率已超过传统胃癌成为“第一癌症”；兰州、大同、临汾、乌鲁木齐等11个重点城市出现污染天数比例超过1/3，约有1500万居民的身体和心理健康受到影响；1999年全国工业固体废物产生量为7.8亿吨，2005年上升到了13.4亿吨，全国668座中等以上城市，2/3被垃圾包围；世界银行报告列举的世界污染最严重的20个城市，中国占有16个^⒆。三十年改革开放，960万平方公里国土已经遍体鳞伤，生态环境脆弱区占国土面积的60%以上。不少地方在土地利用过程中造成的土地损毁、沙漠化、荒漠化等，使保护和改善生态环境的任务更加艰巨。煤炭、火力发电、冶金、有色金属、水泥、建材、造纸、石化、化工等高能耗、高污染行业是支撑中国经济高速增长的重要动力，所以经济增长一直是以高能耗、高污染为代价。高能源、高污染产业的过快和过度发展，严重透支了子孙后代的资源和环境。

现在建设新农村也面临严峻挑战，就是不能延续过去那种“建设到哪里污染到哪里”的做法，把广大农村变成更大的污染源。由于大量使用化肥和农药污染等原因，现有耕地的质量在逐年下降，耕地后备资源严重不足。今年7月24日，国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议，中央政治局常委、国务院副总理李克强强调，农村环境保护事关生态文明建设大局和广大群众切身利益，因此要把农村环保放到更重要的战略位置上，正确处理农村环保与经济发展的关系，统筹城市环保与农村环保，处理好主动预防和被动治理之间的关系^⒇。

粗放的传统经济增长方式已经造成严重的环境污染和脆弱的生态系统，在此基础上要实现一个13亿人口大国的现代化，必须在强力保护生态环境的原则和前提下优化国土资源开发，走科技创新、大力发展循环经济的超常规发展道路，此外别无他途。以强力保护生态环境作为国土资源开发的目标原则，政府应加大节能环保投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境；加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化、石漠化治理，促进生态修复；加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出贡献。

国土是国家主权的根基和国民经济最重要的基础资源，国家、民族的生存发展依赖国土资源的有效开发，保护和利用国土资源是我国的一项基本国策，节约集约用地是国家一项长期的根本方针。在优化国土开发过程中，如何贯彻落实坚守十八亿亩耕地红线、厉行节约资源能源和强力保护生态环境的目标原则，必须制定包括建设理性政府、转变增长方式、编制科学规划、推进土地复垦、发展中心城市、节约集约用地、优化招商引资、规范矿产开发、推进科技创新、增强宏观调控、完善土地法治在内的一系列战略措施。对此笔者另有《论优化国土资源开发的战略措施》专文论述。

[注释]

⑴ 蒋卫武：《国土资源部部长徐绍史：坚守18亿亩耕地保卫战》／2007年09月12日／人民网

http://politics.people.com.cn/GB/8198/71979/71980/6252861.html

⑵ 中经：《中国耕地面积锐减，专家提出措施遏止（专家观点）》／2004年06月01日／人民网

http://www.people.com.cn/GB/paper53/12123/1091121.html

⑶ 此图已作重新着色处理，原图复制自国土资源部：《2007年中国国土资源公报（全文）》／2008年04月17日／中央政府门户网站

http://www.gov.cn/gzdt/2008-04/17/content_947023.htm

⑷ 计算2001年减少面积依据的2000年耕地面积数据来源：《2000年我国净减少耕地面积1443.5万亩》／2001-06-25／山东广播网