提要  邓小平行政改革思想中的民本主义主要表现在以下三个方面：人民利益是邓小平行政改革的价值基础；人民民主是邓小平行政改革的基本原则；公共服务是邓小平行政改革的路向选择。在邓小平民本思想的指导下，我国的行政体制实现了由统治性行政到管理性行政的转变，并正处在由管理性行政向服务性行政的重大转变之中。

关键词：邓小平  以民为本  行政改革

From Class Rule to Public Service

----On Deng Xiaoping’s Thoughts Principle of People Administration Reform

LIU Xian-jiang

(College of Public Administration, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China)

Abstract: The principle of people in Deng Xiaoping’s thoughts of administration reform shows itself in three respects. Firstly, people’s benefit is the value basis of Deng Xiaoping’s administration reform. Secondly, democracy is the basic principle of Deng Xiaoping’s administration reform. Thirdly, public service is the direction of Deng Xiaoping’s administration reform. Guided by Deng Xiaoping’s principle of people, the administration reform in our country has achieved its shift from ruling to administrating, and is still in the process of shifting from administrating to serving.

 Key words: Deng Xiaoping; principle of people; administration reform

 

    社会主义国家行政的目的是什么，行政的职能有哪些，长期以来，我们一直坚信：国家是一个阶级压迫另一个阶级的暴力机器，行政活动作为“国家的组织活动”，是一个阶级对另一个阶级的统治。行政管理是运用国家机器的强制性的管理。“只要国家存在，每个社会就总有一个集团进行管理，发号施令，实行统治，并且为了维持政权而把实力强制机构，其装备同每个时代的技术水平相适应的暴力机构把持在自己手中。” ^［1］(p66) 由于马克思主义经典作家的这些论述被当成了教条并在社会主义的实践中予以强化，因而使世界各社会主义国家大都形成了以阶级统治为目的的高度集权的行政管理体制，理论的误读与实践中的教条主义最终导致了现实社会主义的重大失误，使现实社会主义遭到严重的挫折。

其实，马克思主义经典作家的以上论述主要是以阶级社会特别是资本主义社会的国家为分析对象的，所揭示的是资本主义国家的阶级本质及其与无产阶级和广大劳动人民的对立性。正因为如此，取代资本主义社会的共产主义社会，国家作为一种“恶”而被消灭了。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中明确指出：当无产阶级通过革命成为统治阶级并以统治阶级的资格消灭旧的生产关系以后，它也就是消灭了自己的阶级统治。即便是在资本主义向共产主义的过渡阶段，国家的阶级统治职能也大大减弱，社会服务的职能不断增强，行政的目的是创造出优越于资本主义社会的社会经济制度和更高的劳动生产率、尽可能地增加生产力的总量，从而“把生产发展到能够满足全体成员需求的规模。”^[2](p223)

邓小平同志对高度集权的国家行政体制有敏锐而痛彻的认识，他说：“多少年来我们吃了一个大亏：社会主义改造基本完成了，还是‘以阶级斗争为纲’，忽视发展生产力。”^[5](p141)他坚持和继承马克思主义国家本质的基本思想，总结了国际共产主义运动和我国几十年政治运动的历史经验与沉痛教训，果敢地推动我国的国家制度与行政体制的改革，形成了系统的以民为本的行政改革思想，这些思想对当前乃至今后的行政改革无疑仍具有重要的指导意义。

 

一、人民利益：邓小平行政改革的价值基础

 

人民群众是社会历史的创造者和社会变革的决定力量，物质需要和物质利益是人们历史活动的直接动因和社会发展的根本动力。一个政党或政府要永远立于不败之地，就必须赢得广大人民群众的拥护和支持。就必须把不断实现最广大人民的根本利益作为自己的奋斗目标和最高追求。邓小平作为“人民的儿子”在推动我国行政改革的过程中，始终坚持人民的利益高于一切，实现人民的利益是社会主义行政改革的唯一宗旨和最高准则。他反复强调，要“紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益”。^[4](p342)邓小平始终把人民作为唯一的价值主体，人民利益是行政改革过程中最根本的价值基础。

 

人民的利益是邓小平行政改革的出发点。

邓小平认为，社会主义实践中最重要的历史教训，就是经济没有发展好，人民的生活水平没有较大的提高，人民的利益没有得到充分的实现。其重要的原因一方面是建立在计划经济基础之上的高度集权的行政官僚体制，越来越僵化，严重阻碍了经济的发展，日益膨胀的官僚机构，成为人民沉重的负担。另一方面，从1956年基本建立社会主义制度以后，到十一届三中全会的20多年间， “左”的思想大行其道，忽视生产力的发展，忽视人民群众的利益，以阶级斗争为纲，以贫穷的社会主义为荣，使社会主义行政的目的偏离了正常的轨道。因此，必须进行行政改革，邓小平强调，如果政治体制和行政体制不尽快作与经济体制改革相适应的改革，“就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”^[5](P176)改革不仅要在思想上高度重视，“而且需要进行制度上、组织上的重大改革。进行这些改革，是全国人民的长远利益所在”。^[4](P136)

 

人民的利益是邓小平行政改革的价值目标

行政改革必须始终坚持以维护人民利益、实现人民利益为最终目的，任何时候我们都不能偏离这一正确的轨道。要始终坚持把人民利益摆在第一位，做到一切工作围绕人民利益来展开，精力心思围绕人民利益来集聚，财力物力围绕人民利益来支配，工作政绩围绕人民利益来谋求。

为了人民的利益，邓小平果断地废除了人民公社这种政社合一的行政体制，支持农村的家庭联产承包责任制，他说，我们在一个长时期内忽视了发展社会主义社会的生产力。从1957年起，我们的生产力的发展非常缓慢，拿农村来说，至 1966年的10年间，农民的收入没有增长多少，多数地区的农民还处在贫困状态。因此，中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，这是一个很大的前进。要长期坚持不变。第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。事实证明，家庭联产承包责任制充分实现了人民尤其是农民的利益，人民都说“承包责任制好。”

为了人民的利益，邓小平强调行政改革要以促进生产力的发展为前提，“发展才是硬道理”并及时地把行政工作的重心由“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”。一个国家的经济起飞和社会发展，往往直接取决于政府行政管理的有效程度。在邓小平看来，“机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，……必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿”。^[5](P160)同时，提醒各级政府部门在进行行政改革的时候认真想一想，“我们给人民究竟做了多少事情呢？我们一定要根据现在的有利条件加速发展生产力，使人民的物质生活好一些，使人民的文化生活、精神面貌好一些”。^[4](P128)

为了人民的利益，邓小平积极推动政府机构改革。他认为庞大臃肿的政府机构是不符合人民利益的，只有精简机构、转变工作作风，才能提高行政管理工作为人民谋利益的效率。他尖锐地批评有些领导同志“喜欢在自己的工作岗位上建立庞大的机构，由于机构臃肿，层次重叠，不能使群众的意见和要求正确地及时地反映上来，也不能把自己的决议和指示正确地迅速地贯彻下去，在自己和群众之间，设置了许多人为的障碍”。^[3]P222这样下去，脱离了群众又如何能为人民谋利益呢？听不到人民的呼声又怎能保证行政管理工作符合人民的利益呢？精简机构必定会触动许多的个人利益和小集团利益，必定会遇到很大的阻力，“精简机构是一场革命”，但为了人民的利益这样做是值得的。“如果不进行这场革命，不论党和政府的整个方针、政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，工作不能得到更大的成绩，我们怎么能得到人民的谅解，我们自己又怎样能安心？”^[4](p397)因此“下了决心，就要顽强，不动摇，出点乱子不要紧，吓不住我们。”^[4](p398)

 

人民的利益是邓小平行政改革的价值标准。

在邓小平看来，只有人民的利益才是衡量我们改革和各项工作得失成败的最终标准，邓小平强调：“社会主义的经济政策到底对不对，归根到底要看生产力是否发展，人民收入是否增加，这是压倒一切的标准，”在行政改革过程中要反对一切的形式主义，决不能为改革而改革。脱离了人民的利益，改革就会走到邪路上去。1992年春天，邓小平同志在巡视南方的谈话中，进一步明确指出：判断我们改革和各项工作成败的标准，“应该主要看是否有利于发展社会主义社会生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”^[5](p372)

 

二、人民民主：邓小平行政改革的基本原则

 

如何最大限度地保护人民的利益，最好的方法是实行人民民主。因此，行政民主是邓小平同志一贯坚持的行政改革的基本原则。

民主决策。

人民群众是人民利益的最忠实的维护者。行政决策过程中一定要相信人民群众，依靠人民群众，尊重人民的首创精神。邓小平认为农村家庭联产承包责任制就是农民的一个发明，因此他要求每个党员特别是领导干部必须自觉认识到自己只是人民的公仆，对人民群众不能居高临下、盛气凌人，更不能凌驾于人民群众之上发号施令、作威作福，要放弃“官本”思想，树立“民本”思想，不做“官老爷”、要做“人民的公仆”，不做“父母官”、要做“人民的儿子”。行政决策要以人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为最终依据。“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利。^[4](p322)

下放权力。

损害民主的最大威胁是行政权力的过分集中，“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”^[4](p321)因此行政改革就是要简政放权，还政于民。首先要建立起合理的中央与地方的权力分配体系，充分发挥中央与地方两个积极性；其次是就是“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。” ^[5](p252)第三是把权力下放给市场，实现市场自治，自主地配置资源。

行政法治。

要切实保障人民的民主权利，就必须实行法治。政府的权力是有限的，它来自于人民的授予，公共权力的行使必须严格限定在为人民服务的范围内。而只有坚持“有法必依，执法必严，违法必纠，在法律面前人人平等”的法治原则，才能防止行政权力的滥用，保障人民民主权利。民主的决策才“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，在我国由于“旧中国给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。^[4](p332)因此，实行法治，确保依法行政尤其显得重要而紧迫。只有坚持行政法治才能彻底根治“官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”^[4](p327)

 

三、公共服务：邓小平行政改革的民本思想的深化

 

随着市场经济逐步建立与完善，我国的行政体制势必要进行相应的改革，以适应市场经济发展的需要。改革之初，在以民为本的行政改革思想的指导下，成功地实现了由统治性行政到管理性行政的转变，把一切行政工作的重心转移到经济建设上来，这种管理性行政在一定程度上维护和促进了人民的利益，但是也存在着严重的缺陷，正如邓小平同志所说，政府“管了很多不该管、管不好、管不了的事”^[4](p328)出现政府行政职能严重的越位、缺位和错位现象：一是由于政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用，因而不仅压抑了民众的积极性与创造性，而且导致了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开长期成为改革中的一大难点；二是政府过度的干预市场，破坏了市场的自主性；三是重视经济建设的投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益，导致政府提供的公共产品和公共服务严重不足，阻滞了人民生活水平和生活质量的提高，不利于人的全面发展。要解决这些问题就必须进行行政改革，建立公共服务型政府。

长期以来，人们总寄希望于风调雨顺，政通人和的所谓太平盛世，但如果政府有高效地处理社会公共危机的能力，能提供良好的高质量的公共产品与公共服务，即使风不调、雨不顺，甚至遇到特大的自然灾害，政府也能够将损害降到最低限度而最大限度地保护人民的利益，广大人民群众也不会流离失所。因此，一个国家或地区能否长治久安和兴旺发达，很大程度上，取决于公共服务的效率、水平、质量。早在1985年邓小平就提出：“什么叫领导？领导就是服务。”^[5](p121)他要求所有的行政领导、党员干部都要树立服务意识，全心全意为人民服务。因此建立公共服务型政府是邓小平以民为本的行政改革思想的自然延伸。

服务型政府是市场逻辑的必然要求。随着我国市场化改革的逐步深入，对公共服务需求日益强烈。一是市场化改革唤醒了公民的权利意识，政府切实保障公民的基本权利成为人民的强烈愿望。人民日益认识到政府是人民的政府，政府必须全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治。二是“市场失灵”现象的加剧，特别需要政府作为“补救者”为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，确保市场竞争的有序性和有效性，发挥市场在资源配置中的基础性作用。三是市场经济产生了多元化的利益主体，并导致严重的社会分化与利益失衡，政府必须建立不同利益主体的利益表达机制，当好规则的制定者和冲突的裁决者，要特别关注和保护弱势集团，建立并完善社会保障体系，为农民工和城市下岗职工提供必要的帮助与救济，使弱势群体的生存和发展的基本权益得到有效保障，最终实现 “共同富裕”的崇高理想。

 

[1] 列宁全集 37卷［ M］北京 人民出版社，1958

[2] 马克思恩格斯选集11卷［ M］北京 人民出版社，1972；

  [3]　邓小平文选；第1卷[M]，北京：人民出版社，1994

[4]　邓小平文选；第2卷[Ml，北京：人民出版社，1994。

  [5]　邓小平文选；第3卷[M]，北京：人民出版社，1993。