内容提要：地方保护主义就是在中央与地方，地方与地方的经济利益冲突中，地方政权机关采取违法手段以保护地方利益的行为。要消除地方保护主义，仅靠中央权威进行行政控制是不够的，还必须建立与完善行政诉讼与宪法审查制度，通过司法机关对中央与地方及地方与地方之间的利益冲突与纠纷作出公正的司法裁判，在给受地方保护主义损害的权利提供有力的司法救济的同时，对地方保护主义实行全面、有效的司法控制。
关键词：地方保护主义 司法控制
只要有中央与地方的相对存在，就会产生中央与地方及地方与地方之间各自的利益关系。虽然中央与地方作为一个系统，其利益在根本上是统一的、一致的，但其差异性也是明显的。这种差异性必然会导致中央与地方、地方与地方之间的利益矛盾与冲突。地方保护主义就是在这种冲突中，地方政权机关①采取违法手段来保护地方利益，从而损害国家利益或其他地方利益的行为。地方保护主义的蔓延势必破坏中央与地方利益的一致性；损害法制的普遍性与统一性，导致土政策、土法规的横行；助长地方分裂主义倾向；地方保护主义其实质就是保护了落后，甚至保护违法犯罪，使犯罪分子得不到法律的惩罚，从而阻碍社会进步，引起社会秩序的混乱，最终动摇法治的基础。因此，加强对地方保护主义的司法控制，从而坚决、有效地克服地方保护主义是当前我国法治建设的当务之急。
一、加强中央权威以强化行政控制不能取代对地方保护主义的司法控制。
地方保护主义根源于中央与地方利益的矛盾与冲突，要消除地方保护主义首先要正确处理好这个矛盾或纠纷，通过加强中央权威，强调中央与地方利益的一致性，用行政性中央，上级的命令而地方、下级绝对服从的行政手段来解决这个矛盾当然是必要的，也是可行的，但是如果我们把所有的权力赋予中央，而地方始终处于被动、无权的地位，那么中央则获得了一种专断的权力，这种专断的权力当然可以毫不留情地打击地方保护主义，却往往容易忽视中央与地方利益的差异性，用国家利益取代地方利益，使地方利益难以得到合法保护，其结果必然是地方的积极性难以发挥，或者是迫使地方采取其他非法手段来维
护其利益，使上有政策、下有对策等地方保护主义行为带有某种“补偿”的正
刘先江:男,(1965年4月—)湖南邵阳人，湖南师范大学法学院教师、硕士，主要从事政治体制改革研究。
当性，出现有令不行，有禁不止。最终导致中央权威的丧失，难免重蹈“收收，放放”，“一收就死，一放就乱”的老路。于是有论者认为在树立中央权威的同时，要求中央注意保护地方的积极性，要在巩固中央集中统一领导的前提下，给地方更多的自主权，中央在制定政策时，要充分考虑各地的情况。②然而这样就使得中央既是国家整体利益的维护者，又是地方利益的保护者，这必然会带来中央的职能或角色冲突，产生功能性紊乱，使中央陷入顾此失彼的尴尬局面。
依靠中央权威对地方保护主义进行行政控制的缺陷与不足可以通过司法控制来弥补。“如果说行政机构只是特定国家利益或社会利益的代表的话，那么法院则要在各种社会利益（尤其是发生着冲突的利益）之间保持相对中立，并侧重从为受到非法侵害的权利提供救济方面对上述利益进行协调”。司法权的这种性质③决定了运用中立的司法权能够对中央与地方及各级地方之间的利益纠纷作出公正的裁决，从而既维护国家利益不受地方保护主义的危害，又保障了地方合法利益不为中央所忽视与侵蚀。“无救济则无权利，无权利则无司法”，司法控制就是通过司法裁决能给那些受到威胁、限制、剥夺的合法权利提供法律上的救济，使这许许多多正当的法律权利形成一堵坚固的铜墙，使之能够阻止地方权力的泛滥，遏制地方保护主义的蔓延。司法控制就是通过司法裁决，给各级国家权力施加一种特殊的审查与控制，使其始终在宪法与法律的范围内活动。由此达到控制地方保护主义的目的。
二、对地方保护主义进行司法控制的实现形式。
对地方保护主义进行司法控制主要是通过行政诉讼与宪法审查两种形式来实现。
地方保护主义产生的根源之一是地方行政权的滥用，则通过行政权的非法行使来保护地方利益。要防止行政权的滥用仅依靠行政机关内部的监督是远远不够的，我国《行政诉讼法》的实施，就是建立行政权力的外部监督机制的有益尝试，是我国法制建设的一个巨大的进步，对根除地方保护主义起着关键性的作用。
地方保护主义不仅损害国家利益，而且同时必然损害行政相对人的合法权益，如通过提高各种税费或直接行政命令、指示来阻止外地商品的流入，或本地重要资源（包括自然资源与人才资源）的流出等地方保护主义无疑都会损害外地或本地的个人和组织的合法权益。行政诉讼法规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，司法机关可以依法作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决，并可责令行政机关采取相应的补救措施，造成损害的应承担赔偿责任。④因此，任何地方保护主义行为都会因权利受侵害的公民、法人或其他组织提起行政诉讼而进入司法程序，接受司法的审查与监督，司法机关通过对行政机关的地方保护主义行为行使撤消的权力，从而有效地控制地方保护主义。
但是，由于我国现行《行政诉讼法》规定的诉讼体制存在着一些缺陷，因此要使行政诉讼成为控制地方保护主义全面、彻底的司法手段，还必须对现行的行政诉讼体制做进一步的完善与改革。
一是诉讼主体范围有限，地方党委被排斥在诉讼主体之外。当前许多的地方保护主义行为往往是地方党委决策的结果，甚至是直接以党委的名义实施的。由于对地方党委的一切行为都不能提起行政诉讼，使党委全然超出法律控制与法律责任之外，基本上不承担政治责任与法律责任，⑤成为地方保护主义的庇护伞，使地方保护主义逃避了司法控制。
有人认为只要实行党政分开就不存在这个问题了，而不必修改《行政诉讼法》。但是一来实践上在相当长的时间内难以实现党政分开，二来在理论上党政分开也缺乏严密的理论依据。作为执政党，顾名思义是行使国家权力政党，如果党政分开了，还能称之为执政党吗？而所谓党要改变领导方式，不应干预行政机关的具体行政事务，这不是党政分开，只是党政分工而已，在这种分工结构中党往往起着决定的主导的地位。在实行多党制的国家，政党一类的政治主体名义上是不能立于任何国家机构之上的，作为执政党必须以政府的名义而不能以执政党的名义对公民发号施令，政府与执政党合二为一，政府是执政党的政府，因此，执政党的行为便当然置于司法控制之下。而在中国，执政党的党组织是一个不同于行政机关的特殊的国家机构，同时又拥有许多重要的行政权力，因此，要防止行政权力的滥用，全面有效地控制地方保护主义，就必须使执政党也成为行政诉讼的主体。
二是行政诉讼的受案范围过窄。《行政诉讼法》11条规定公民、法人或其他组织只能就法律规定的具体行政行为提起行政诉讼而把行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定，命令等抽象行政行为排除在受案范围之外，然而地方保护主义往往是以抽象行政行为表现出来的，况且行政机关为避免引起行政诉讼又总是把本属具体行政行为的事项以抽象行政行为作出，如此，就使得通过行政诉讼而对地方保护主义实行的司法控制名存实亡，流于形式。
因此，把一切行政机关的行政行为，不论是抽象行政行为还是具体行为（当然也包括党委实际出作出的抽象行政行为），都纳入司法审查之下，对克服地方保护主义有重要意义。其实现代法治国家无一例外都作出了类似的规定。在英国，无论是抽象行为还是具体行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权，美国也将行政机关的一切行为都纳入司法审查的范围之内⑥只有这样才能切实保障受侵害的相对人的权益，打击地方保护主义。
第二种司法控制的方式是宪法审查。地方保护主义产生的另一个根源是立法权的滥用，即地方立法机关通过滥用立法权力以地方立法形式来保护地方利益。为了消除这种立法中的地方保护主义，有必要建立宪法审查制度。
宪法规定“一切法律，行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量，各政党、各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或个人都不得有超越宪法与法律的特权。”因而宪法在国家生活中具有至高无上的地位。任何含有地方保护主义的行政规章、地方性法规都是违背宪法因而是无效的，立法机关的地方保护主义行为也因违背宪法，而应予以追究。如果没有宪法实施监督机制，宪法的这些规定势必成为一纸空文，在我国，没有专设宪法监督机构，该工作由全国人民代表大会及其常委会承担，新近颁布的《立法法》也加强了全国人民代表大会及其常委会对地方性法规及行政法规的监督工作，《立法法》第88条规定：全国人民代表大会及其常委会有权撤消同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。”这对维护国家的法制统一有着重要作用，然而全国人民代表大会每年只开一次会，会期又短，常委会每二个月开一次会，需要处理的事务又很繁重，很难有时间和精力具体行使监督宪法实施的职权。当前，大多数国家都建立了各自的司法审查制度，如在美国由1803年著名的马伯里诉麦迪逊一案而确立起来的违宪审查制度就对维护美国的法制传统起着重要作用。“它使美国把一个大共和国的强大性与一个小共和国的安全性结合在一起。”⑦使得实行联邦制的美国鲜有地方保护主义，这无疑对我们具有一定的借鉴意义。因此建立由最高法院或宪法法院行使违宪审查之责的机制，在我国也是必要的、可行的。
三、司法独立是对地方保护主义进行司法控制的前提。
司法独立才能确保司法权的中立、公正，而公正产生权威，只有在社会树立起宪法、法律的至上、至尊、至信的权威，对地方保护主义的司法控制才是有效的，可行的。如果司法不公，甚至司法权本身也被地方保护主义所污染，那么就无所谓对地方保护主义的司法控制。
当前司法权受地方保护主义侵蚀的根源就在于司法不独立并导致司法权的地方化。虽然宪法第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但由于没有相应的制度保障，司法机关无力确保自己的宪法权力不受侵犯，在实际运行中，现有的司法体制必然会导致司法权的地方化，在一定程度上成为地方权力的附庸。
我国传统社会无所谓立法、行政、司法之权力划分，解决纠纷，惩罚犯罪是政府对整个社会事务进行治理的一部分。建国后，这种全能型的衙门传统对我们建立现代法制仍产生许多消极影响。至今现有的教科书还认为法院是国家暴力机关之一，是专政的工具，因此，在制度安排上，我们对司法机关实行条块分割的管理模式，司法机关处于“条条”与“块块”的双重控制之下，而且“块块”的控制有不断强化的趋势，形成了事实上的横向隶属关系，使地方司法机关隶属于地方政权机关，其主要表现为：
在人事制度上，依照《人民法院组织法》、《法官法》之规定，不仅地方各级法院正副院长，正副庭长由地方人民代表大会选举、委任和罢免，而且法官也是由其任免、在实践中对人事任免起决定作用还有各级党委、根据党管干部原则，地方各级党委的组织部门拥有向人大推荐司法机关各级领导干部的权力和建议罢免甚至直接委派的权力。还有党委的政法委员会，对法院的人事安排也有着重要影响。
在财政制度上，地方各级司法机关的财政预算由地方人大审查与批准，由地方政府财政部门拨付。1993年12月《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中也规定：公检法支出由地方财政承担。这样，司法机关的人权、财权、物权都掌握在地方政权手中，司法机关想不受干涉地独立，公正地行使司法权，是非常困难的。
要确保我国宪法规定的独立司法审判权的落实，贯彻司法独立原则，一是要理顺司法机关与地方立法机关及司法机关与地方党委的关系。在我国一切权力属于人民，人民行使权力的机构是全国人民代表大会。全国人大是国家最高权力机关，法院当然要服从全国人大的领导，但是不能由此得出地方各级法院也应该从属于地方各级人大，地方各级人大只是地方利益的代表，而地方法院却不是地方的法院，而只是国家设在地方的法院，法院审理案件所适用的首先是国家法律而不是地方法规。如果我们一方面让地方法院服从地方人大，一方面又要求法院服从国家法律无疑会使地方法院无所适从。
最易引起人们疑虑的是司法机关与党组织的关系，似乎司法独立就是向党闹独立，同党搞对立。其实这种担心是不必要的。党的领导集中体现在引导全国人民把人民的意志上升至法律意志，尤其是宪法意志，党的领导权威表现为宪法的权威。司法独立意味着法院不受其他任何个人或组织的干涉，只服从宪法与法律。服从宪法，维护宪法尊严就是服从党的领导，司法独立不仅不是同党搞对立，反而是司法机关服从党的领导，维护党的领导的基本前提。另外，我们要把党的领导与地方党组织或党组织的个别领导人严格区分开来，宪法是在党的领导下制定的，党组织与党组织的领导人应带头守法，如果违反宪法，须承担司法机关对其作出的不利裁判的法律后果。司法机关对地方党组织进行司法审查并不是对立于党而是更好地维护党的权威，实现党的领导。
二是有必要改革现行司法管理体制。首先，建立法院系统独立的人事任免制度与财政预算体系，使法院独立于地方党政部门。其次，建立司法人员职务及薪金保障制度。使司法人负从事职务活动时，非属法律规定之情形不得由此而承担个人的社会或经济后果，这是司法独立的重要前提，正如汉密尔顿所提出的，“最有助于维护法官独立性者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。……就人类天性之一般而言，对某人的生活有控制权，就等于对其意志有控制权”。⑧如果象英、美、法等国的法官那样具有宪法保障的独立地位，别说地方领导，就是总统也不能干预司法活动，地方保护主义则无机可乘。
总之，唯有实行司法独立，才能消弥司法机关本身的地方保护主义的动机与动力，才能有效行使司法机关对立法机关与行政机关的司法审查权，使地方保护主义受到全面的司法控制。
注释：
①地方政权机关主要是指地方人大及其常委会、地方政府、地方党委。（参见李龙著《依法治国论》武大出版社第267页）
②凌胜银《关于维护中央权威问题研究综述》《中国特色社会主义研究》1995年第二期。
③陈瑞华《司法权的性质》《法学研究》2000年第五期。
④《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第57、58条。
⑤龚祥瑞著《法治的理想与现实》中国政法大学出版社·1993年版 第70页。
⑥杨见顺《我国行政诉讼法应作修改》《中国经济时报》1998年2月5日。
⑦刘泽军《美国司法审查制度的确立及其启示》《中央政法管理干部学院学报》1998年第2期。
⑧汉密尔顿等著《联邦党人文集》商务印书馆1995年版第397页。