刘先江
(湖南师范大学 公共管理学院 湖南 长沙 410081)
[摘要]我国是一个社会主义国家，因此，我国的政府体制创新应该首先以马克思主义的国家理论为指导，以我国社会主义初级阶段这一基本国情为依据，在国家、社会与政府的相互关系中正确把握其基本定位，实现我国政府体制创新的三个不同价值维度的有机统一：在政府权力来源上，政府不仅是民本政府而且是民主政府；在政府职能范围上，政府不仅是有限政府而且是有为政府；在政府运行效益上，政府不仅是廉洁政府而且是廉价政府。
[关键词] 国家理论 政府体制 创新
On the Renovation of Government in the Theory of State of Marxism
Abstract: China is a socialist state, so the governmental renovation must be guided by the theory of stage of Marxism first, and then it must be orientated correctly between the relations of the state, society and government based on basic state situation, that is, we are at the primary state of socialist development, to realize the unity of the three points of the governmental renovation: the government is a democratic one concerning the origin of power; the government is not only a limited one but an active one concerning the function; and the government is not only a honest and clean one but a economical one concerning the efficiency.
Key Words: the theory of state, the government, renovation
世纪之交，对政府行政体制的研究主要呈现出两个不同的路向，一个是实证主义的取向，强调地方性知识的作用，反对宏大叙事，着眼于制度的实效，并分析其作用发生的机理，希望通过制度的细微改进的积累来推动整个政府体制的变革；另一个路向则是在我国政府体制改革陷入某种困境之后转而求助于西方的政治理论，用西方的政治话语来解读当代中国的政治现实，用西方的政治标准来衡量中国政府体制的优劣，以求从中寻找到解决中国政府问题的方法与途径。不错，制度是长成的，而不能指望一劳永逸的乌托邦构建；制度的生长也需要吸取人类社会尤其是发达资本主义国家的一切优秀政治文明的养料，但是，我们决不能忽视了中国的政府体制与西方的政府体制之间的本质区别，忽视我国是社会主义初级阶段这一基本国情，因此，在中国，任何制度的生长都离不开马克思主义的阳光照耀。
国家问题始终是马克思最为关注的问题之一，虽然在马克思的著作中我们无法找到一种系统而完整的马克思主义国家学说，但我们却可以发现马克思有关国家的一系列丰富而精辟的论述，这些论述给我们创新政府体制提供了一种清晰而明确的方向。马克思认为，"行政是国家的组织活动。"[①]国家和政府构建于共同的经济基础之上，政府是行动中的国家，政府的本质必然反映国家的本质，政府的职能体现了国家的作用。因此，中国的政府体制改革应该首先以马克思主义的国家理论为指导，在国家、社会与政府的相互关系中正确把握政府体制改革的基本定位。
一 社会决定国家是我国政府体制创新的理论基础
马克思主义认为，"国家，政治制度是从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性的因素。" [②]国家并不是从来就有的，而是社会发展到一定历史阶段产生出来的。在人类社会之初的原始社会，本没有什么国家和政府，人们过着财产公有，共同劳动的群居生活。随着生产力的发展，社会分工与私有制的产生，使社会逐步地分裂为穷人与富人、自由民与奴隶，并引发激烈的利益冲突与社会对抗。而氏族制度除了舆论以外，它没有任何强制手段。只适合于那种没有任何内部对立的社会。因此它不仅再也不能调和这种对立，反而使这些对立日益尖锐化。于是 "社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面"。国家不过是为了缓和冲突，把冲突保持在"秩序"的范围以内从而"使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭"。[③]可见，是社会的需要决定了国家的产生，国家的存在只是对人类社会自身的缺陷与不足的一种弥补，国家是社会存在与发展的工具。
然而，国家一旦产生，就在形式上表现为一种表面上凌驾于社会之上的力量。这使国家具有强烈的自主性与扩张性。它一方面为社会的存在与发展提供了基本的保证，另一方面又阻碍了社会自身的成长与发展。因此，国家产生后，就一直存在着社会力量企图摆脱国家控制的抗争，社会力量与国家力量之间存在着此消彼长的长期博弈。而政府的性质与形式则取决于在一定时期内国家力量与社会力量的对比关系，反映了国家力量与社会力量的均衡模式。
当国家权力吞噬社会时，必然产生专制政府。国家为了缓和冲突，把冲突保持在"秩序"的范围以内，于是氏族机关或被部分地加以改造或被新设置的机关排挤掉，最后全部变成了掌握公共权力的政府行政机关。氏族、胞族和部落中自己保卫自己的真正的"武装的人民"消失了，取代它们的是用来反对人民的，武装的"公共权力"。构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制设施。并且，随着人口的增加，利益冲突和阶级对立的尖锐化，政府的公共权力不断地得到加强。而社会却由于生产力极其落后和自然经济的分散性，难以形成一种独立的自我发展的自组织机制，无法与国家的政府权力相抗衡，无力阻挡国家把全部社会权力都占为己有，最终人们发现，"阶级斗争和争相霸占已经把公共权力提升到大有吞食整个社会之势的高度。"[④]这种专制政府必然会窒息社会的活力，导致社会的萎缩，引起被压迫阶级不断进行反抗，并引发革命。然而以往的革命包括资产阶级革命在内，都没能改变少数人剥削、压迫多数人的局面，为了镇压人民的反抗，导致行政官僚机器的不可遏制的膨胀，其结果都只是进一步强化了国家机器，加剧了国家与社会的对立。政府成为"特殊的闭关自守的集团"，整个国家像密网一般缠住整个社会全身并阻塞了社会的一切毛孔。
但是，生产力的发展可以被延缓，却不可阻挡。因此，随着生产力水平的提高与进一步发展，必然会不断地带来社会的进步，而社会的日益成熟与完善，增强了社会自治自主的能力，从而使社会重新收回国家权力成为可能。然而，旧的国家政权却不会自动放弃已经取得的权力，因而日益成为社会的这种自主发展进程的障碍，只有通过社会革命即无产阶级革命打碎旧的国家机器，建立社会主义的国家与政府，才能为社会重新收回国家权力创造必要的政治前提。在无产阶级革命取得胜利后，马克思主义认为， "在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者变为后者的革命转变时期。同这个时期相适应的也有一个政治上的过渡时期，这个时期的国家只能是无产阶级的革命专政"。[⑤]可见，这一过渡包含两个方面，一是从资本主义社会到社会主义社会的社会过渡，是使社会从"必然"王国过渡到"自由"王国，另一个是从资本主义国家到国家消亡的政治过渡。而在过渡时期，政府的根本任务一是为社会服务，促进生产力的发展，培育和壮大社会力量；二是转变政府的职能，逐步地把权力交还给社会，自觉地推动国家和政府自身走向消亡。
二、 落后国家过渡的长期性是我国政府体制创新的现实依据
马克思恩格斯虽然抨击了无政府主义一夜之间消灭国家的幻想，但也曾乐观地认为不会太久。因为无产阶级革命成功后，国家作为全社会的真正代表所采取的第一个行动，即把生产资料变为公共财产这一行动，将是它以国家资格所采取的最后一次独立行动。而一旦生产资料变为公共财产，就消灭了作为剥削阶级的资产阶级，同时也就消灭了无产阶级本身。因此，作为政治国家的无产阶级专政就失去了存在的基础，"那时，国家政权对社会关系的干涉，便会逐渐成为多余的东西而自行停止。对人的管理将被对物的管理和对生产过程的指导所代替。"[⑥]人类社会就进入了共产主义社会第一阶段，国家自行消亡了。马克思的这一推论是正确的，因为它是建立在这样一个前提假设之上的，即无产阶级革命发生在欧洲发达的资本主义国家之间并同时取得胜利。但历史逻辑的展开却不如马克思所愿。事实上，无产阶级革命是在俄国单独一个国家中首先获得胜利，而且是一个资本主义没有得到充分发展的落后的封建国家。包括中国在内的随后成立的社会主义国家的情况也大致如此。这时，能不能实现这一过渡？这一过渡将会持续多长时间？是革命者在革命成功后面临的首要问题。而随后社会主义国家取得的巨大成就与发生的各种失误，社会主义政府所采取的形式及其职能，都与对这些问题的不同回答有着密切的联系。
在一个或几个国家中首先取得了社会主义革命的胜利，决定了这些国家会始终受着资本主义的包围和由此产生的对社会主义国家的种种危险。列宁、斯大林和苏联共产党，从客观实际出发，明确而正确地提出，无产阶级专政的国家在革命胜利后，不可能立即走向消亡，因此，应当坚持和巩固无产阶级的社会主义国家政权，建立强大的社会主义政府，只有这样，才能反对与镇压国内外阶级敌人的反抗与破坏。这一理论与实践上的突破，是列宁、斯大林和苏共对探索在落后国家建设社会主义道路的一大贡献，如果不建设共产党领导的无产阶级专政的强大国家与政府，苏联的社会主义早就不复存在了。
但是，"国家再好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代有能力把这全部国家废物抛掉。"[⑦]然而，苏联共产党忘记了恩格斯对我们的这一告诫，一方面，过分地强调社会主义国家专政职能的重要性与长期性而忽视了它的过渡性，并认为"专政的科学概念无非是不受任何限制的、绝对不受任何法律或规章约束而直接依靠暴力的政权。"[⑧]因而一味地加强暴力镇压机关，不适当的强化了社会主义国家和政府的政治职能，形成了高度集权的中央政府， 导致个人凌驾于党和政府之上，不断地肃清"人民公敌"，清洗干部队伍，滥杀无辜，践踏法制，破坏民主。另一方面，苏联又热衷于实现向共产主义社会的早日过渡而没有充分认识到从资本主义社会向共产主义社会过渡的长期性。因此，极力主张运用强制性的政府行政手段去改造所有制关系，在社会生产力还不高的情况下，在经济文化相对落后的苏联轻率地宣布苏联已经建成了共产主义。从而给苏联的社会经济的发展带来了重大损失。
我国是一个半封建半殖民地国家，在社会主义革命成功后，在应该建立一个什么样的政府、政府的任务是什么等问题上也犯了相同或类似的错误。大跃进的蛮过渡和以阶级斗争为纲的左倾路线，使我国经济和社会的发展进步遭到了极大的破坏。十一届三中全会后，中国人民痛定思痛，在认真总结历史经验教训的基础上，提出了我国还处于社会主义初级阶段的重要论断，对在中国这样的落后国家过渡到共产主义的长期性与艰巨性有了充分的认识。认识到在落后国家生产力的发展与无产阶级革命的顺序可以颠倒，但任务是决不能取消的。因为只有生产力的高度发展，才能最终消除使人类社会产生异化的劳动分工与阶级差别，使人类得以避免导致社会解体的不可调和的利益冲突与矛盾，才能使社会获得自我管理的自治能力。社会才能最终摆脱对国家的依赖，使国家的存在成为一种多余而自行消亡。因此在生产力还不很发达的社会主义初级阶段，还不能立即过渡到共产主义社会，社会"还远没有成熟到可以铲除资本主义生产的程度" ，[⑨]市场经济还是经济社会发展的一个不可逾越的阶段。社会主义市场经济并不是一种暂时的策略，而是今后相当长的时间内我国经济发展的常态。与之相适应，社会主义的国家和政府也不能如原先所预料的那样，从建立之日起就成为一种多余，而是在长期内成为制度性的存在。社会主义市场经济体制的创立，丰富和发展了马克思主义的国家理论，这不仅为政府体制改革带来了必要性与紧迫性，也为创新与完善我国政府体制提供了坚实的现实基础。
三、我国政府体制创新的价值目标
在社会主义初级阶段，创新政府体制既要坚持"社会把国家政权重新收回" 是历史发展的根本方向，又要充分认识到社会收回国家权力是一个逐步的长期的过程，在这一过程中，政府的根本任务是为社会服务，促进生产力的发展，培育和壮大社会力量, 为社会收回国家权力做好必要的准备，同时转变政府的职能，逐步地把权力交还给社会，自觉地推动国家和政府自身走向消亡。这一任务的完成，要求我国政府体制创新必须实现三个不同价值维度的有机统一。
（一）在政府权力来源上，要求政府不仅是民本政府而且是民主政府
在社会主义初级阶段，虽然还没有实现国家消亡的政治经济条件，无产阶级和人民还需要国家，需要政府，但这时的政府却不再是凌驾于人民、凌驾于社会之上的异己力量，而是以民为本，是以为人民服务为根本宗旨的服务型政府。在中国的封建社会，虽然几乎所有的封建皇帝都接受儒家的民本主义治国理念，努力表现自己对"民"的"关注"，主张"重民"、"爱民"、"以民为本" ，甚至提出"民为贵，社稷次之，君为轻。"[⑩]但是，这些都不过是封建皇帝的治国手段，是驭民之术而已。体现的只是皇恩浩荡，其目的是让人民感恩戴德，以换取他的江山永固。在历史上，中国的民本政府虽然有减轻暴君污吏毒素的作用，但并不能真正解决暴君污吏的问题，更不能逃出一治一乱的历史的循环悲剧。政府如何真正做到以民为本，如何使政府公职人员真正成为人民公仆呢？答案只能是民主。民主是什么，马克思在《哥达纲领批判》中明确指出，民主就是"人民自主权"。[11]是人民的自我管理。巴黎公社就是这样的真正的民主政府，之所以如此是因为"公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府"，是"社会把国家政权重新收回"。[12]君主专制政府与民主政府的真正区别在于，君主专制政府的主体是皇帝，而民主政府的主体则是人民。马克思曾一针见血地指出："在君主制中是国家制度的人民，在民主制中则是人民的国家制度"，"不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。"[13]政府与人民的关系不是父母官与子民的关系，更不是牧羊人与羊群的关系，而是公仆与主人的关系。
民主政府要求实行真正的普选制。马克思尤其是恩格斯晚年极为重视普选制，认为普选制是民主的核心，虽然资本主义国家的普选制是虚伪的，普选权被滥用，或者被当作议会批准神圣国家政权的工具，或者被当作统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下的阶级统治的工具"，但是在无产阶级的国家里，普选权仍然是人民行使国家权力、管理国家事务的最重要的"一种政治形式"。政府之所以最终成为人民的政府，是因为在社会主义国家，行政和政治管理已不再是神秘的事情，不再是高不可攀的职务，"国家等级制"、"等级授职制"和任职终身制都应该被废除。国家机关及其公职人员、人民代表，都必须经由人民根据自己的判断和选择来自由地选举产生，这种选举不受任何外力的影响，是人民通过法律、设施和程序而组织起来的选举，是人民自觉自愿并充分表达个人意愿的选举，是真正的人民意志的自由表达。
民主政府是广泛而严格的人民监督下的责任政府。民主政府必须确保人民在实际上享有对国家一切机关和部门包括所有公职人员的批评权、质询权、控告权、了解权、建议权、罢免权等等众多的政治权利，使人民能够通过各种方式和渠道实现人民对政府及其公职人员的有效监督。迫使政府及其公职人员遵守自己对选民的承诺，代表选民的意志，努力实现选民的利益和要求，"以真正的负责制来代替虚伪的负责制"，从而确保了人民公仆不异化为人民的主人。
民主政府必须实现人民对国家事务的广泛参与。公民参与是"人民为着自己的利益重新掌握自己的社会生活" ，体现了民主的本来意义；是实现国家事务"人民管理"的有效途径；是人民收回国家权力的真正的直接的行动。我国宪法规定： "人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。"因此，我们应通过政府体制创新创造出一整套完善的制度，开辟各种参与渠道，通过各种政治形式来实现人民对国家事务的管理。
（二）在政府职能范围上，要求政府不仅是有限政府而且是有为政府
随着我国社会主义市场经济的建立与发展，市场经济日益表现出来的自主性，最终突破了无所不包的全能政府的外壳，使得经济摆脱了政治的全面控制，导致了政府与市场的相对分离，因此，政府必须"归位"，把本应由市场调节就能够解决好，甚至能够解决得比政府更好的事交给市场，政府要从市场中主动、自觉地退出来，而不要任意的加以干预，不容许政府再"越位"和"错位"。同时，市场经济的发展必然会导致公民社会的成长与壮大，形成政府与社会的分离。政府对公民财产权的尊重与保护，使每个人都获得了不受侵犯的独立空间，成为自立、自主的社会个体，而社会中介组织，社区组织的完善与发展，增强了社会进行自我管理和自治的能力，为社会收回政府权力创造了必要的条件，使许多的政府职能成为多余而应自行停止。可见，小政府，大社会是市场经济发展的必然要求。
然而，政府的有限性并不排斥、妨碍政府同时是有为的政府。相反，政府的有限性是建立有为政府的前提条件，不是有限的政府，不可能是有为的政府。只有政府坚决地减少、放弃某些职能，不管那些不应管、管不了和管不好的事，才能提高政府能力，才能使该管的事管得了和管得好。有限政府可以降低"政府失灵"的危险性和危害性，而有为政府则是对"市场失灵"的必要和有效的补充，同时还是对"社会失范"的有力防范。由于社会财富还没有得到极大的丰富，争夺生活必需品的斗争将长期存在，社会有随时陷入分裂的危险，从而需要一个积极而强有力的政府的存在以防止这种分裂，同时承认、并努力培植作为自身基础的社会机体的独立性，为社会机体的健康发展提供制度性保障。
不管是有限政府还是有为政府，都需要得到法治的保障。只有法治政府才可能既是有限政府又是有为政府。任何权力都难免有专横之虞，难免有扩张之势。只要有政府行为的地方，就有可能产生专横的决定，即使是以民主的方式产生的多数派的权力也不例外。哪里存在法治的缺位，哪里就有专横而无能的政府。法治的主要功能在于防止、束缚政府权力，使政府的权力严格地受到法律的限制，使政府的行为遵循法治所认可的价值前提。
（三）在政府运行效益上，要求政府不仅是廉洁政府而且是廉价政府
廉洁政府的要求在于杜绝腐败，但廉洁政府不一定是廉价政府，而廉价政府却必须是廉洁政府。人民当然需要一个廉洁政府，需要从高级行政首长到普通公务员每个人都清正廉洁，两袖清风，但仅有廉洁是不够的，廉洁政府仍然可能造成政府对公共财政的严重浪费。因此"应该使一切政府工作人员明白，贪污和浪费是极大的犯罪。"[14]马克思在总结评价世界上第一个无产阶级政权巴黎公社的经验时指出：巴黎公社最伟大的成就就在于她"实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号"[15]公社之所以得到了包括农民在内的绝大多数人民的拥护，也在于公社取消了压在他们头上的苛捐杂税，给了他们一个廉价的政府。廉价政府是社会主义本质的当然要求，是社会主义优越性的重要体现。
要建立廉价政府，就必须精简机构，反对形形色色的官僚主义。庞大的政府机构及其公务员队伍，巨额的政府财政开支，已成为人民身上沉重的包袱。据统计，1980年全国行政管理费支出为75.53亿元，占当年财政总支出的6.23%。而到了1994年，行政管理费支出已经增加到847.68亿元，占当年财政总支出的比重已经上升到14.63%。11月3日《中国青年报》报道， 2003 年，武汉市行政支出占财政支出的比例已高达19.27％，而在高收入国家这一比例平均仅为9％。过高的行政成本，导致政府财政成为"吃饭财政"，已成为影响发展的一个大问题。当然，廉价政府并不是一个花钱最少的政府，而应该是最有效益的政府，是能以最少的政府投入获得最大的政府产出的政府。政府的廉价与否，主要不在于政府花了多少钱，而在于政府的钱花在什么地方，花这些钱办了哪些事，办得怎么样。廉价政府就用最少的钱为人民提供最多、最好的公共产品与公共服务。