以非盈利机构为主体，发挥社区服务设施潜力的思考
引言
按现行政策：“社区组织的工作用房和居民公益性服务设施”是由房地产开发企业按照“每百户无偿提供15平方米”的标准配建，建成后交相关社区使用。导致城市社区公益性服务设施普遍存在布局分散、利用效率低、供应不足、服务成本高等问题，严重影响了居民生活品质的提升，究其原因，在于社区服务设施在规划、建设与运行管理上缺乏责任主体的统筹，存在“多龙治水”问题。本文提出成立非盈利社区服务机构，以其作为责任主体，统一接收与优化整合社区公益性服务设施资源，对接行业管理，降低服务成本，加快推进基层公共服务能力、品质和效率的提升。
一、社区服务设施在规划建设管理中问题
社区是城市社会生活的基本单元，也是城市居民获得基本公共服务的主要渠道。工作用房和公益性服务设施，是社区党组织、居委会、群团组织开展工作和社区居民开展活动的有效平台和载体，是城市基础设施建设的重要内容[1]。社区组织在服务居民、改善民生、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。但就现状而言，社区服务设施在规划、建设与运行管理上仍存在以下两方面的主要问题，亟待解决。
（一）社区公益性服务设施分散，使用不便
由于实际建设中，开发楼盘大小和时序不一，普遍存在用房分布散、集中面积小、不临街、位置偏僻、不能按时移交等情况，导致设施用房利用困难甚至闲置等问题。例如，由市某公司开发建设的公租房项目，移交的社区组织服务用房共83处，最小面积每间房屋仅5平方米。
在调研时，某居民反映：“很多（服务）场所很不好找，有的太远了，我从大兴村走路去找社区的文化站，从1点找到2点20终于找到了，还不敢坐车，因为不知道坐哪一路车。我们要办个事情很费劲，......希望（政府）在方便快捷方面下工夫”。
目前，公益性的社区服务设施在规划建设上存在“三散”问题，即投入资金散、设施分布散、建设时间散，这种“多龙治水”的局面，影响了社区公共服务质量与效率的提升，以及基层社区中心感、归属感的营造，在一定程度上给市民带来诸多不便。
（二）设施的产权归属不明、服务获得成本高
据调查，目前对社区设施用房产权归属、区位和质量等尚未有明确的政策规定。绝大部分社区设施用房的产权没有向相关政府机构移交或只有部分进行了移交，甚至，因为租金等种种原因，设施用房被开发企业随意调整到不适宜对外提供服务的小区内或偏僻的角落上，导致了设施供应不足、利用困难、服务半径不合理、服务成本高等问题，影响了社区服务设施资源效益的发挥。
二、原因分析
（一）缺乏统一规划建设和管理运营的责任主体
目前，社区服务设施的规划、建设、管理和运营涉及民政、规划、卫生计生等10余个主管部门，各部门均有权对其分管的部分设施进行指导与监督，各自为政现象严重，同时在开发建设中，开发企业在空间上随意移交，导致提供的社区服务设施分布较散，其原因，在于缺乏一个非营利性的责任主体，去整合社区服务设施资源、落实配套政策。
（二）缺乏对产权归属、设施区位、移交时限的政策规范
长期以来，我市对社区服务设施用房产权归属、区位、质量、时限等未有政策规定，也没有具体的建设验收、移交标准。街道和社区不具备对社区服务设施的所有权，但可以无偿使用，具有设施所有权的开发企业，又没有物业的处置权、抵押权、使用权，导致设施权属不明，管理矛盾较大，设施建设与需求之间脱节，亟待尽快建立健全相关配套政策。
三、非营利组织的概念
根据联合国的有关文献对非营利组织的主要特征归纳为：(1)大部分资源来源于资财的供给者，他们不期望收回或据以取得经济上的利益；(2)业务运营的目的主要不是为了获取利润或利润同等物而提供产品或劳务；(3)没有明确界定的所有者权益，以及凭借所有权在出售、转让或赎回中，在组织清算、解散时分享一定份额的剩余资财的权益。
四、新加坡邻里中心模式的经验
（一）以国有平台传营公司为责任主体建设邻里中心
据调研，苏州、天津等城市以国有平台传营公司为责任主体，通过房地产市场招标方式按照规划要求建设邻里中心,统筹社区层级的服务资源，邻里中心集社区商业服务、社区公共事务、社区文体活动、社区医疗卫生等功能于一体，为居民提供全方位、多层次、综合性的日常生活服务。同时，邻里中心55%左右的建筑面积用于市场化的商业服务面积，使邻里中心在建设资金上得到良性循环。
（二）应避免公司制责任主体导致的趋利性行为，保障社区服务供给的公平与效率
苏州邻里中心采用公司制，是苏州工业园区管理委员会直属的独资企业，受公司制的影响，趋利特征明显。例如，平台公司希望扩大邻里中心的商业服务范围，以增加收益，甚至有上市计划，因此限制周边服务业发展，邻里中心的商业设施面积规模不断加大，从早期（1998年）的1万多平方米，发展到中期（2010）的4万平方米左右，到现在（2015年）16万平方米，这一趋势导致周边市民获得服务的便利性降低、成本增加，产生了使外部负效益。
四、对策与建议
（一）从供给侧改革的高度认识社区设施资源整合的必要性。
根据2015年统计年鉴，从2005年社区设施配套政策出台以来我市总共竣工的住宅建筑面积4.05亿平方米。按照户均100平方米测算，应按政策提供的社区服务用房面积约有60.7万平方米（如九龙坡区已有约6万平方米）。
这些存量社区设施资源主要位于都市功能核心区，对存量空间资源的优化利用是提高基层公共服务产品质量和效率的关键，也符合供给侧改革对公共服务产品创新与质量的新要求。通过逐步引导社区中心的建设，可以有效改善基层公共服务品质，也有利于基层治理体系的完善。
（二）建立以非盈利社区服务机构作为责任主体的运营机制，降低社区公共服务成本
完善体制机制，使非盈利性服务机构成为社区服务设施建设、更新和改造的责任主体。将开发企业移交的社区服务设施作为公益性财产，从政策上明确以区为单位成立非盈利性社区服务机构，代表政府接收、营运和整合社区服务设施资源，组织提供社区服务。机构职责建议如下：
1、授权接收和整合开发企业无偿移交的社区服务设施资源，以及以货币化形式支付的社区服务用房异地建设费用，授权以成本价收购既有的社区服务用房，跨时空统筹调配新建社区与老旧、既有社区的设施资源，使其发挥更大作用。
2、培育和遴选社区服务提供机构，多形式保障社区服务空间资源，为辖区居民提供优质高效、低成本的专业化社区服务。
3、统一委托规划设计机构，组织编制社区更新规划，收集社区居民对社区发展的建议，对社区公共资源梳理摸底，制定社区服务设施的优化更新和建设计划。
4、协助整合与落实各专业主管部门对社区服务设施建设的指导意见和支持政策，积极争取文化和卫生等部门已有政策渠道的支持。
5、负责社区服务设施的运营和维护。可对社区卫生服务站、日间照料中心和平价超市等微利型服务设施收取适当的租金，与政府财政资助的各项社区服务设施建设运行费用，既有社区设施资源的置换资金等综合使用，使非盈利机构的各项资金能够良性循环，不断提升社区资源整合能力。
（三）统筹社区相关政策，完善配套制度
1、为保障社区中心的规划建设，建议对按照每百户无偿配置“15平方米的社区管理好公共服务用房”的相关规范性政策要求进行修订，整合文化、养老、体育、卫生等部门对社区设施的要求，出台有关社区设施成本价征收、资金保障、规划许可和产权界定等方面的具体政策。
2、在都市功能核心的既有社区，通过编制社区有机更新规划逐步实施改造。以街道或社区为单元，对现状社区服务设施按照“缺什么、补什么”的原则，通过资源整合、存量盘活、功能置换、设施提升、包装项目等方式，制定有针对性的规划方案，引导形成社区综合服务中心。
3、在都市功能拓展区的拟建社区，按照社区综合服务中心的空间规划，由相关开发企业按规划要求建设、移交。将设施类型、规模、位置、实施方式、移交时限等纳入土地公开招拍挂条件。没有承担社区综合服务中心建设的住宅开发项目，按现行配置标准，改以货币化的方式执行。
4、特许非盈利性社区服务机构有权对产权明晰的社区服务用房进行资产优化处置，并对产权不明晰的社区用房以成本价征收。在经过出让公示、功能调整公示等程序后，可以对社区服务设施的使用功能进行调整，让“死资产”变更为“活资产”，使社区服务设施空间资源能够借助市场的力量得到优化配置。
结 语
社区服务设施的规划、建设和运行管理是一个复杂的系统工程，也是一项意义重大的民生工程，需要城市政府的统一领导，市级政策制定部门政策协同。区政府明确责任主体，加大财政保障，动员有关社会力量积极参与，才能真正促进基层公共服务能力、品质和效率的提升。