边境旅游试验区建设中的主要认识问题
自《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》发布以来，边境旅游试验区受到各界的关注。2016年9月、10月，国家旅游局相继在吉林延边、云南西双版纳召开跨境旅游合作区和边境旅游试验区座谈会，要求各地深入研究问题、勇于改革创新，做好改革试验，推动“两区”建设尽快取得新突破。从全国范围来看，广西的德天、东兴和防城港，吉林的延边和图们，黑龙江的黑河和绥芬河，内蒙古的满洲里和阿尔山，新疆的阿尔泰和霍尔果斯等地都提出了建设跨境旅游合作区的相关设想，并取得不同程度的进展。但是，各地对边境旅游试验区则研究谋划的少、推进的慢、落地的少。例如，内蒙古自治区已初步完成了3个跨境旅游合作区规划编制、启动了跨境旅游合作区建设，但尚没有设立边境旅游试验区的试点。究其原因，涉及发展方向不明、工作抓手不清、担当意识不强、思想认识不够、创新水平不高、相关保障不力等各个方面。下面结合在云南省边境地区调研过程中的观察，主要围绕地方政府对边境旅游试验区建设感到困惑的几个认识问题进行简要说明。
第一，创建的门槛问题。根据国家旅游局政策法规司的解释，边境旅游试验区依托边境城市设立。目前，国家已经批准的边境城市有28个，云南省有3个（景洪市、芒市、瑞丽市）。其中，瑞丽市拥有国家级口岸、国家级边境经济合作区、重点开发开放试验区，商贸物流业较为发达，边境旅游起步较早、拥有获批的出境旅游线路、发展基础较好，适合建设边境旅游试验区。景洪市为西双版纳州州府所在地，拥有景洪港、西双版纳嘎洒国际机场和勐龙240通道，旅游业发展基础好，但边境旅游资源不够丰富（主要是国家级文物保护单位曼飞龙塔），建设边境旅游试验区的条件一般，而从全州旅游格局来看，边境旅游的既定重心在勐海县。芒市只拥有芒海通道，边境旅游资源较为贫乏，创建边境旅游试验区的难度较大。同时，按照上述规定，大量口岸级别较高、边境旅游资源较丰富、具备一定产业基础且发展愿望强烈的地区，则被排除在边境旅游试验区准入名单之外，如河口、勐海、金平、镇康、麻栗坡、孟连、泸水、江城等地。另外，部分提出边境旅游试验区规划设想、开展前期工作的地区（如腾冲），实际上不属于上述边境城市之列，不具备申报的基本条件。
第二，范围的确定问题。如何确定边境旅游试验区的边界和范围、如何处理与现有的各级边境经济合作区和开发开放试验区的关系，是困扰地方政府决策者和职能部门的一个实际问题。为了便于规划和管理，边境旅游试验区应有相对明确的边界和空间范围，实践中如何确定这一边界和范围则面临诸多难题。如果范围太小、局限在口岸周边、停留在旅游景区这一层次上，显然不利于旅游资源整合和发挥辐射带动作用；如果范围太大、放大至所在县（区、市）全境，部分地区距离口岸远、边境特色不显明，不利于实施有效的监管，且容易出现“标签化”倾向和挂着羊头卖狗肉的嫌疑。根据区域经济发展和旅游空间布局的相关理论，口岸城市（镇）是“增长极”，还应有起到辐射作用的“轴（线）”，以及发挥扩散与支撑效应的其他层次和类型的“极点”。从实践上，各地口岸的区位不同，与所在县（区、市）政治、经济、交通、文化中心的空间关系各异；旅游资源的类型和分布状况差异较大，基础设施、公共服务设施、接待服务设施条件悬殊，难以提供一个普适性的确定边境旅游试验区边界的方法。
第三，试验的内容问题。边境旅游试验区是以改革为指向的旅游业发展重点区域，改革与创新是边境旅游试验区发展的根本动力。与其他领域相比，边境旅游发展涉及的内容很多，旅游业改革的指向较为宽泛，边境旅游改革试验缺乏明确的方向。边境旅游试验区的试验内容是什么、建设重点有哪些，与原来设立的各类“旅游业综合改革试验区”有何差异，这些问题需要做出明确回答，至少应有较为明确的引导，否则容易造成各地各部门认识不一、理解不同。有的地方认为边境旅游试验区建设就是依托边境经济合作区建设、大力发展口岸旅游，有的地方认为边境旅游试验区就是边境县域旅游开发相关内容都可以纳入其中，还有的地方则认为边境旅游试验区应落实到诸如开通口岸限定区域观光项目、开发国门学校等非传统旅游资源、将境内特色景区纳入跨境旅游线路之中等具体问题上。诚然，边境旅游试验区建设应坚持因地制宜的原则，发挥地方政府的积极性和创造性，根据自身需要确定试验内容和建设重点。但是，边境地区多是边疆、民族、山地、贫困等多种属性叠加的地区，经济社会发展相对缓慢，教育和科技事业较为落后，人才单向外流现象突出，创新意识和创新水平与发达地区存在较大的差距，旅游研发和政策创新能力无法满足边境旅游试验区建设的需要。同时，上级旅游行政管理、发展改革及相关部门对边境旅游试验区建设的研究不够深入，对下级部门规划、申报、建设边境旅游试验区的业务指导不够具体，也是导致边境旅游试验区发展方向不明、建设进展不快的重要原因。
第四，建设的保障问题。边境旅游试验区是强化政策集成和制度创新的特殊区域，应以强有力的保障体系为前提和基础。创新是一个充满不确定性的过程，存在来自各个方面的风险；如果缺乏合理的激励机制，容易导致创新动力不足。边境旅游涉及面广、政策约束性强，没有充分的保障则容易造成改革设想和试验内容无法落地、成为空谈。按照权责一致的管理原则，既然赋予地方政府进行边境旅游改革与试验的职责，就应给予其相应的权限，同时设立相应的约束机制，包括规划审批、资金筹集、土地使用、招商引智、对外合作等。应该特别指出的是，边境旅游所形成的人流和信息流是影响国家安全的因素之一，边境旅游的创新发展需要边检、海关、质检、公安、外事、交通运输等部门的支持和配合。根据现行的行政管理体制，多数涉及边境管理的政策是口岸所在县（区、市）及其所属市（州、地）无法施加影响更不可能改革创新的，需要从省级层面进行推动。如果各级政府的职责和权限不明晰、涉及旅游的边境管理政策创新不能高位推动，边境旅游试验区建设就无法顺利推进。（来源：李庆雷，高大帅. 边境旅游试验区建设的认识问题与推进对策. 中国旅游报，2016年12月6日，第三版）