2014-天则大家对话发言

　　主持人：欢迎李老师来到共识网和我们一起探讨税收与法治。首先请问一下李老师，税的由来是什么？

　　李炜光：税是应公共需要而生的，我觉得税收应该产生于国家之前。这跟一般的说法是不一样的。教科书上说先有国家然后才有税收，国家不事生产，要靠别人来养活，所以它产生之后要倚赖自己垄断的政治强权对国民收入来一次再分配，这样就产生了财政税收。但是，主流的说法还不是很清楚，因为国家的产生是一个过程，而且是一个比较漫长的过程，税收在这其中哪个阶段产生的？国家产生之后的这个“之后”具体指哪个时候？考察历史的话，税收应该是在国家产生之前就已经存在了。比如说部落的祭祀活动、战争、治水，都会产生公共需要，当生产力发展到人们满足自身基本生存需要之外出现一定量的剩余之后，为满足公共需要而进行的公共收支活动便成为可能。当时还是处于早期国家，国家还没有正式产生，但是由于“税收”先其一步产生，推动着同样出于萌芽状态的国家承担起越来越多的职能。部落或部落联盟的首领的权力在这个过程中越来越成熟，也越来越大，慢慢超脱于社会之上。早期国家为满足公共需要而出现在公共收支活动就含有税的萌芽。而真正的税收产生在私有财产出现之后，在中国，大致是春秋时期鲁国的初税亩改革(履亩而税，不分公田、私田一律按亩征税)之后，国家要对私有制财产再进行分配，就会面对着征收租金性质的收入，这个时候我们就认为它慢慢的像一个税收了。当然近现代意义上的税收还要晚，是在《大宪章》（1215年，英王约翰被迫签署的宪法性的文件）以后，逐渐产生了一个经纳税人同意才能征税的原则，也就是“无代表、不纳税”，这个时候真正的税收才产生了。经过同意对自己的私有财产进行再分配，纳税人同意把自己的私有财产提供一部分交给国家去支配，这才是我们说的完整的或现代意义上的税收。

　　主持人：现在国际上全球范围内您最欣赏哪个国家的税收？

　　李炜光：从制度的成熟、完善的角度说，我还是比较推崇美国的税制。首先，现代税制的各种要素比较齐备，比如：政府征税的权力来自于人民、经同意才能征税这一点在美国贯彻的最为彻底；法治化的预算编制、审议和拨款制度，国会设有各种专门委员会与专职化的国会议员携手处理各种公共预算问题。此外，治税权在各级政府之间的配置也比较科学、讲究公平和效率。美国的行政体系分为联邦、州、地方三级，各级政府的公共财权各有各的配置，都做好了法律区分，不能违约。联邦主要是个人所得税和社会保障税；州一级是个人所得税和消费税；地方政府主要是财产税。这种体制比较成熟、抗变的能力比较强。拿教育来说，每年有大量的“外来人口”（移民或求学人员）进入美国，但是我们从来没有听说过哪一级美国政府的教育经费不够用了。这种体制的应变能力还是相当强的，值得我们学习。

　　我们经常在中央、地方之间的税权、财权的划分上不稳定。不是中央少了、地方多了，要不就是反过来。上个世纪80年代邓小平改革的一个主要特色是“分权让利”，地方和企业获得了比较多的财权财力，这与当时地方政府承担着比较多的“还文革欠债”的需要和经济体制迈向市场经济门槛是相适应的，但在1994年分税制之前，财政收入的格局出现了中央政府难以接受的“两个比重过低”的倾向，即财政收入中，中央政府所占比例过低、财政收入占GDP的比重过低，而国家的政治体制没有随之发生变化，仍是高度集权型的，这便影响到体制的存在了。分税制是在中央和地方之间依各自承担的公共责任划定财权、财力的法律边界，这样的改革是必要的，但是改革之后出现的新问题是我国的决策机制又回到了集权体制上。读邓选可知，改革开放最需要做的事情就是破除过于集中的、集权的决策机制，邓小平深知这种机制的弊端，而且他所倡导的市场经济体制需要的是一个分权性质的决策机制和体制。如果搞了半天又回到集权的老路上，这便违背了改革的初衷，会出现问题的。

　　主持人：从这个观点，您要呼吁我们建立现代的财税制度？

　　李炜光：对。现代税制核心的是治税权。税权一定要掌控在人民手中。人民可以出让一部分权力，比如说日常税收的征收、管理，可以由政府去做。但是它的前提是必须要经过人民的同意，经过人民代表大会的审议、批准、立法、授权的程序。所有这些都履行完了，政府才可以合理合法去履行它的管理权。税收的统治权核税收的管理权两者相加，才是完整的税收权力。如果这些我们还没有做好的话，赶紧补课，把这些事情做起来。

　　人民代表大会的税收决定权和监督权，政府对税收的管理权，各自都应有法定的程序来加以明确、保障。听起来我们改革很多、很多的障碍、很多的阻力……但是你想想，如果从学理来说，它们其实是很简单的。就像一个公司、一个家庭，也不能把所有的财权集中在一个人手上，也要把财权加以细分，日常的会计、出纳工作，每年要形成完整的财务报告，报给董事会，董事会审议、批准来年的预算等等。一个国家更应该这样。可是在我国，虽经30多年的改革，这些要素还不齐备。我们现在还没有一个像样的国家财务报告，现代性质的国家会计制度还没有建立起来，基本上还是计划经济时代留下来的预算会计制度，显然已经不适合现在的需要了。每年的财政数据和信息还不很清晰、完整，纳税人如果想了解、参与的话，很难。

　　所谓现代税制建设，不只是一个税种、税目设计的问题，还涉及到权力的合理、合法、合程序的形式。这方面我们还有很多欠缺。

　　西方税收原则：无代表、不纳税

　　主持人：刚才我们提了一些国外的例子，现在我们来说说中国的财税。我国在古代有没有这方面可以值得借鉴的经验？

　　李炜光：有。我记得我这个节目的活动预告上面“有名”和“知止”是《道德经》里面的话，含有法治的意义。《道德经》阐述的是政治哲学的道理，老子一生没有学生，没有谁可以垄断对《道德经》的解释权，这就给我们后人留下了一个广阔的解释空间，大家都去热衷解读《论语》，我倒是更喜欢《道德经》。这两句话非常重要，第一，始制有名，即权力的来源必须要正当合法。你执政，权力从何而来，一定要交代清楚。第二是“知止”，是指权力的行使要有一个边界，不能想要多大的权力就扩大到多大。国家征税的权力也是如此。

　　我们似乎从来没有认真问过征税权力的来源问题，认为政府天生就有征税的权力。不是这样的。政府也是人组成的，跟你我一样是普通的人。既然是普通的人，我们犯错误，政府也可能犯错误，政府的工作人员也会犯错误。但他是掌握着公权力的人，他们犯错误比我们严重得多。如果公权力为恶的话，那就不得了。所以，一定要立宪，所谓的“宪”就是规则。或规则的规则。税收是非常重要的一种国家权力，这种权力必须要得到制约。这种规则的基本意思是：别人同意你才可以征税，这是税收来源合法性的一个基本依据。所谓财政，就是国家筹钱、分钱、花钱以及 评判花钱效果的制度，这个过程影响到这个国家的性质，是法治的还是专制的。

　　主持人：中国历代王朝中，它们的兴亡和税收高低有什么关系？

　　李炜光：刚才我说的是老子，现在要说说管子的思想。管子是春秋各派思想的集大成者，思想中道家、儒家比较多，融汇贯通的比较好，尤其对法治问题的论述有的地方很接近现代--特别是他强调法治，不强调人治，可惜后人没有延续下他的思想。例如《管子·任法》里说：“法者，不可不恒也，存亡治乱之所以出，圣君所以为天下大仪也。君臣上下贵贱皆发焉，故曰法。”发，通“法”。“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”哈耶克据此认为，一个伟大的非欧洲的文明，即中国文明，似乎与古希腊同时发展出了与西方文明极为相似的法律观念。

　　在税收实践上我们也有非常好的案例。比如，战国时代，战国四公子之一平原君在赵国，赵国有一个赵奢，曾经当过赵国的田部吏，也就是财政部长，征税征到战国四公子平原君家的时候，跟平原君手下发生冲突，下令杀了9个平原君家里的用人。平原君非常生气，因为他的社会地位、政治地位都远远高于赵恬，想杀赵奢。赵奢跟他有一个对话，在《资治通鉴》上有详细记载。赵恬对法治与国家和个人之间的关系阐述得很清楚，既然平头百姓都纳税，你也要纳税，贵族、高官也得服从国家的法律，法律面前，人人平等。中国的税收法治实践上有它独特的历史地位，遗憾的是很多法律思想的精华没有继承下来，更没有出现西方“无代表、不纳税”的原则。

　　西方走上这一条路，那是因为有特殊的历史。国王始终没有像中国这么大的权力，他只有自己庄园，在领地上，他有征收权，另外一部分特殊收入，比如说临时有发动战争的需要等，可以要求贵族交纳免疫金或贡金等，但是事先要商量。这个规矩在中世纪就建立起来了。是约翰王破坏了老规矩，所以贵族会议要跟他较真，迫使他签订了《大宪章》，在条文上明确了“经同意才纳税”的原则。到14世纪的末期，下议院就出现了。议会其实就是要对国王是否可以征税的问题作出决定，应这种需要才建立起来的。

　　轻税：历史上三次盛世

　　主持人：看中国历朝历代的历史、看王朝的兴衰，从他的税制基本上就能看出来，您能大概给我们举一个例子吗？

　　李炜光：在税收上考虑有节制的征收，顾及到纳税人的生存问题，实行税负为轻的政策，就会带来一个好的治理结果，甚至出现盛世。中国的特点是，凡盛世的出现都是实行轻傜薄赋政策的结果，没有找到相反的例证。中国古代历史上号称有三大经济发展高峰。第一次在西汉，西汉前期实行了轻傜薄赋的税收政策，这是从汉高祖定下来的基本国策坚持了七十年，经历了汉文帝、汉景帝，一直到汉武帝初期才停止，结果带来了中国历史上第一个经济发展高峰，出现了“文景之治”，税最轻的时候，曾经提出12年免田租，即主体税种连年不征。因为这个，朝廷大量地遣散宫女、地减少宫廷建筑、军队大量裁员，就让国家花钱的地方越来越少，实行的是“黄老”的“无为而治”政策，是道家的思想，与民休息。中国历史上大部分时间没有用道家思想治国，主流意识形态是儒学，实质上最信奉的是法家，走国富民穷的路。但在历史上，偏偏是实行了道家思想的几个时期，都出现了盛世。

　　第二次是唐朝。唐朝最高统治者是李姓，自称是老子李耳的后代。其实唐朝李氏家族的血统，已经不纯了，长孙皇后有鲜卑血统。自唐太宗起实行轻傜薄赋的政策，公开宣布推行道家思想。他实行这个政策的时间更长，120年。120年时间之内，在国家治理上，大政方针没有大的变化。由于长期实行轻税政策，唐朝出现了两个盛世。中国历史上一个王朝出现两个盛世的，只有唐朝，前有贞观，后有开元。唐朝的成就在今天看起来也是很了不起的。经常有一句话叫“中华民族的伟大复兴”，我不知道复兴是指的什么时候，但是要是比较一下，中国在世界上软、硬实力最强大的时候，那还是唐朝，在当时的世界上领先于其他国家。这要跟它实行轻税收政策有直接的关系，制造了一个非常宽松、和谐的社会环境，统治者能够约束自己的欲望。唐太宗就是这样，即便国家强盛起来之后，也能够做到比较好地约束自己。

　　主持人：您觉得我们现在的税负重吗？

　　李炜光：任何轻重都是相比较得来的。我做过横向的比较和纵向的比较，皇权时代税负不一定很重，反倒是长期坚持对农民实行轻税政策。民国时候的税收也不能认为很重。过去的宣传经常说它有多少苛捐杂税，苛捐杂税征到几十年以后。但是考察一下，它基本的税收政策没有那么重，很多是地方军阀征的。从清末到民国时代，税制建设很注重吸收西方的经验，现在的分税制实际上民国时就搞过，就是著名的“国地收支划分”。三十年代初就制定了预算法。“关盐统”三税，跟西方的工商税制体系已经很接近了。而且那个时候也非常重视议会在审议和批准预算的作用。战后1946年进入制宪时期，也开始为财政税收立宪。对三十年代初就有的“超然主计制度”进行改造。主计制度就是编制预算不是由政府财政机构自己做，而是由另外一个机构做。我有时候对中国在预算制度改革方面的超前性感觉有点吃惊。清末立宪，就是从预算开始的。1910年建立了亚洲第一个国会，随即开始审议预算，正儿八经地把1911的预算往下砍了一大块。美国的预算真正建立起来还是上个世纪初了。中国近代的知识分子，比如黄遵宪、梁启超这些人把欧洲、日本的东西引到中国来。推动力是很大的，而且跟民间结合起来，工商界的一批人士，如张骞等，推动着中国的制度转型。当时清政府，我也不认为它动作很慢，比起它祖宗来说已经快得不行了，但是仍然不赶趟。那时叫“革命和立宪赛跑”，最后革命跑赢了。民国三十年代初就有预算法，接着又搞主计制度的改革，当时这个东西在美国都还不成熟。这个意义体现在什么地方？编制预算不是财政部门自己的事，而是由另外一个机构来进行，在美国是OMB(行政管理和预算局)即总统预算办公室，编制预算是总统的责任，花钱的人不能编自己的预算，花钱不能自己制定计划，这个道理很简单，从人的本性来说，肯定给自己尽量多算点，谁不愿意手头宽裕一点呢？可是这样一来很容易造成财政资源的浪费和配置不当的情况。

　　二十年来的税收：重税主义

　　主持人：您觉得现在我们和以前相比，会有一定程度的倒退是吗？

　　李炜光：也不一定是倒退。我们可能一直没有按照那个方向走。计划经济时代谈不上预算，税收也不重要，政府征收租金就可以了，国有企业缴纳利润。但是现在不行了，随着经济发展，私人财产膨胀起来了，政府领导的是市场经济体制，税制和财政体制的改革却相对滞后。一些市场经济通行的规则，我们应该尊重，看到进一步改革的必要性，肯定跟计划经济时代有一个脱胎换骨的改造过程。

　　横向比较也是这样，我感觉税负跟西方国家相比，我们至少是不轻。宏观税负如果按大口径来算，即全口径则计算政府的全部收入，学者一般都比较能够接受的数字是30%到35%。其实还有一些没有算进来的，如果都算进来，35%打不住，在世界上已经是属于高税负。因为发达国家的公共税负一般也就是30%多一点，有的国家可能更高些，但那都是福利国家。

　　财产税为什么要交呢？它是直接税里的“直接税”，与纳税人的利益直接相关。以房产税为例，它是以房产的现值作为征税依据，每一年或数年就要重新评估一次，需要有良好的评估机制和争议的协调处理机制，且不易代扣代缴，相当于直接从纳税人的口袋里掏钱。它的开征需要有良好的府民关系，纳税人密切配合才征得上来，而这又需要在征税之前得到纳税人的认可和接受，相关的法律程序必须齐备。加拿大的房产税对应的有30多种社区公共服务，为什么交这个税和这个税的是决定过程以及税的用途是怎样的，每个人都十分清楚，等于是给自己交税，税负重一点大家也不会有很多意见。

　　用“重税主义”这四个字形容这二十来年走的路，并不过分。从九十年代前期分税制改革之后，税负就慢慢开始加重，一直保持在GDP增速两倍的样子，近期经济增长速度下滑，税收的增长依然强劲，经过这些年来的结构性减税，没有出现明显的税负下行趋势，而且逐渐形成了一种税费此消彼长的内在机制。不能不说，我们在治国理财方面多少有点法家式的重税主义。各级政府重视政绩、重形象工程，大量金钱用在豪华庆典活动和运动会工程上面，很多资源的配置是不太妥当的。而真正最需要钱的地方，资源反而是缺失的。经常看到农村的孩子上学没有一座像样的桥，一条像样的路，最该配置资源的地方没有配置到。本来税收负担就重，资源配置又存在不当的问题，税负便显得更重，从两个方面加重了人民负担。人们享受不到很好的公共服务，却又承担着较重的税负，我们的社会普遍对税收有一个比较敏感的情绪，也就不足为奇了。

　　改革阻力：不在民间，在高层

　　主持人：下面是网友的提问。有一位网友提问今年两会中人大回收税收立法权非常受人关注。请问这是可行的吗？

　　李炜光：这在社会上有相当的共识，税收的立法权、监督权都应该归属于人大及其常委会。这个大家没有什么异议，现在的问题是如何落实到实践层面上。人大在什么时候通过什么形式能够把税收的立法权收回到人大？首先，这个权利是不是曾经在人大？虽然在84、85年的时候，人大在税法上对国务院进行了两次授权，84年的授权，虽然现在已经停止了，但是85年的还在，（注：1984年授权主要是关于工商税制改革与国有企业方面的税收问题；1985的授权，是经济体制改革和对外开放方面的税收问题，由于这次授权范围更大了，涵盖了1984年的授权，所以84年的授权就被取消。）授予国务院根据社会经济发展的实际情况对税收政策进行调整，属于那种“无特定目标、无特定范围、无特定期限”的授权。当时从实践上来说，改革开放初期，刚从计划经济时代走出来，这样做无可厚非，而且还有一定的必要性。但是从法理上来说，我们从来没有严格地把税权划得很清楚。正是因为法律上的先天不足，开始的时候实质性的权力就不在人大。但是那个授权基本上是一种形式，并不是把实际的权力授予国务院，实际权力本来就在国务院的。

　　世界各国在税收立法权的权力上都不会轻易授权的，这是一种不能分享的权力。即使有一些权力有授权给行政部门的必要，程序也是特别严格的，而且授权了也不能说一股脑推出去，那就不叫授权了，那叫权力的放弃。真正的授权，是某种非常具体、甚至很细小的权力，属于临时性授权，我给你，你用完了要立即还给我，而且肯定能收得回来。我们现在是一股脑授将出去，没有说什么时候归还给人大，而且现在它能不能收回来还存在着很大的疑问。你问怎样收回来，我觉得可以做一些事情的话，就是今后如果我们再有什么新的税收立法，一定不要再由国务院来做了，那是人大的事情。现在18种税，只有3种税是在人大立法的。新立法一定要由人大进行，甚至试点都要有非常严格的程序，也要经过人大的批准。在未来几年，如果这个问题上还是含糊的，就会形成新的权力归属权不清的问题。另外一点就是现在已经比较成熟的可以上升为法律的，应尽快完成立法程序。我们国家最大的主体税种--增值税，目前还是以国务院暂行条例的形式存在的，已经很不合适。其他流转税都是这样，都没有经过人大的审议批准，没有履行必要的法律程序。这种情况如果是在二十年前、十年前都还可以理解，现在就不能理解了。如果人大连这个权力都不享有或不能正常履行，我们就距离税收法治就很远了。这种情况，无论从法理上、从改革发展的需要上，还是从社会共识上，从哪个方面来说都不要继续下去了。

　　可能因为一些历史原因或者是难度比较大的原因，现在马上让它归属人大可能会有一些难度，但是我也曾经访问过很多的学者或者是税务部门的实际工作人员，说实际上没有什么实质性的难度，就是人的观念问题，很多阻力其实就是某个或某些不愿意放弃权力的人造成的。就像我们改革中遇到的很多问题，是一部分人不能完成思想的转变，他们已经成了改制或者是转型的阻力了，他们自己还不知觉。我有时候有一个不好的感觉，我们国家目前的改革的阻力其实不是来自于民间，而是来自于高层。当年小岗村的农民写血书按手印，推动了联产承包责任制的改革，那个时候政府很快发现了这个经验并推广之，党和国家的政府机构，大家都是追着改革往前走的，能够承担起改革的领导责任来，现在面临着同样的问题。改革实践已经迫切需要，社会共识已经形成，但是改革的阻力恰恰是来自于高层的一些世纪执掌权力的人。中国经过三十年改革，应该转向一个民主、法治、立宪的体制，这个大方向不能变。

　　前面的经济改革做了很好的铺垫。西方文化和中国传统习惯的“东西融合”尽管很混杂，但是慢慢的已经形成共识。人们不会再因为“要不要走民主、法治这样的路”产生根本性的分歧了，这个时候只要你引导着这个社会文明，冲破了这一层窗户纸，往前走就是了，中国很快就会成为名副其实的现代国家。我感觉十年前说这些事情和十年后感觉完全不一样。现在谈税收、财政，已经是社会中心议题之一了。在现代化改革过程中，民间权利意识觉醒和民间力量的推动起了关键的作用。我现在希望决策者能够顺应这个潮流，带领我们完成这样一个体制的转型，而不要再迟滞下去了。

　　权力边界：该分权分权，该立法立法

　　主持人：您刚才说了很多权力的话题，我们可以先明晰一下两个权力（利），国家在税收权力上，它的边界在哪里？作为纳税人来说，我们的权利在哪里？

　　李炜光：你刚才提到了政府征税的权力和纳税人的权利，他们之间的边界在哪。这个边界包括各级政府机构之间的权力，分税制体制就是划分权力的问题，包括国家立法机构和国务院行政机构各自的权力边界，这属于“有止”的问题。分税制就是依据宪法明确各级政府所承担的公共责任，依据这种责任赋予它权力和财力，每一项权力的授出都要履行严格的法律程序。授权之后，中央和地方之间便会出现一条法律的界限，谁也不能超越这个界限，所以真正分税制实行以后，就不会再出现中央干预地方的事情。当然，实行完整的分税制还需要税制的改革和建设，使地方财政有“财”可依，比如美国地方财政的财产税，确保地方财政来源。中国比较倾向于事事维护中央，以后更应维护地方，因为地方政府才承担着向社会提供公共服务的责任，必须保证它拥有足够的资源做好自己的事情，特别的基层政府，与民众基本是“零距离”，国家财源的配置，理应先顾及地方。

　　主持人：不管我们再怎么改，首先要搞清楚权力是什么。

　　李炜光：对。大家都认为税收方面的问题太专业，不懂，不感兴趣，其实不是这样。税收，预算之类的问题，官员、政府有责任把这些专业性很强的问题一项一项地分解开，让民间充分了解并广泛地参与讨论。比如说预算的公民参与，这个经验来自于国外，我们国家这两年引进以后，很多地方做了很好的尝试，而且有成功的经验，可是它缺乏体制的支撑，没有成为法律固定下来，有可能由于领导者的更迭半途而废。改革要跟上，立法要跟上。

　　让更多人参与到改革进程中来是好事情，但就怕大家参与进来一看，权力都集中在上面，下面没有什么可以自行决定的事情。体制必须要适应这个过程，该分权的分权，该立法的立法。体制和社会转型的实践现在有脱节的地方。

　　继续重税：不会再有好日子

　　主持人：下面一个网友问，我们国家目前的税收制度被网友恶评为万税制度，为什么中国制造的东西在原产国反而比出口到国外更贵，您认为税收制度最重要的原则是什么？

　　李炜光：税收的法定原则是非常重要的。经立法的才可以征税，依据法律规定我才应该去交税。凡是法律没有规定的负担，纳税人都可以拒绝。

　　税收的公平和效率原则也是应该坚持的。什么是税收公平？有横向的公平和纵向的公平，横向公平指相同收入的人税负也大体相同，纵向公平是指不同收入的人纳税，负担也不相同。效率原则，不是说收的税收越多效率就越高，而是说“良好的税制不响市场效益的发挥”，更多地体现出税收的中性来，不能说征完税以后，企业收入、居民可支配收入减少了很多。效率原则还有另一层意思，就是以尽量少的税收成本来征收同样的税收，征收费最小化。比如说我们国家有上百万的征税人员，机构庞大，除了国税还有地税。美国不过就是十几万人，征收量却远远大过我们，相对来说我们的效率就不那么高了。我们要把中国建成一个轻型税收国家，中国不适合于重税，历史经验不支持这一点。

　　中国人传统上讨厌重税，常见企业家千方百计逃税，个人也是，重税影响创业和创新的积极性。其实别的国家也是如此，但是他们会通过一个“经同意才纳税”的原则来跟政府协定税收。我们国家没有这个程序，没有把尊重纳税人财产权和其他权利放在税收之前。

　　美国加利福尼亚1978年的13号法令就是这样，把原来的税法推翻了，重新选一批议员开会制订出一个新的税则。我们这里还是由少数决策者决定大家要交什么税，交多少税。这样我们就只有一个选择，就是征轻税。这几个月税收已经明显的往下降了，政府也提出来“过紧日子”。我们要适应这种变化，从总量减税做起，把我们的税负切切实实地减下来。

　　主持人：您刚才也说了我们国家现在准备过紧日子了。最近我们国家经济增长的速度有明显下滑。许小年教授也认为这是一种持续性的衰退，呼吁减税，您认为减税能够促进中国的经济增长吗？

　　李炜光：从学理上是没有问题的。减税可以增加企业家支配的利润、可以增加个人的可支配收入，从投资和消费角度来说，都是轻税对经济增长更有利一些。一个是我们能够接受怎么样减税？能否接受实质性减税？这么多年能够证明的增税的效应，不是政府说减了多少亿的问题，而是让我们的企业家和居民们切实感受到。

　　我们现在减税具体要做什么，这个可以讨论。我们主张从总量上把宏观税负减下来，但具体怎么减还要研究。我倾向于把流转税减下来，目前流转税还是重。现在进行的“营改增”（以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税）是一个很好的机会，特别是今年8月1日后将交通运输业和部分现代服务业试点全国铺开，并择机将铁路运输和邮电通信行业纳入试点，等于全面铺开了，这对于减少营业税体系原有的重复征税问题是个进步，但这个过程中还有一些问题要解决。

　　增值税原来是13%的低税率和17%的基本税率，现在增加了11%和6%两档税率。上海试点采取的办法是，“营改增”征收这一部分原来属于地方的营业税，改成增值税之后这部分收入仍；留给地方，另外试点中出现的由于交通运输企业固定资产更新周期较长的因素而导致税负加重的问题，上海的做法是，超过原来税负的部分一半返还给企业。这样一来企业就能够比较愿意接受这样一个改变了。问题是，这都属于临时性的措施，不是制度明确规定下来的，能否成为可以长期稳定执行的一项法规，最终形成一个用增值税抵扣链条覆盖整个企业领域的统一市场，这还是需要再努力的。特别是营业税改成增值税以后，从体制上来说，增加了中央的税收来源，地方缺少了一块，虽然现在临时规定这些税收仍归地方，但毕竟不是长久之计，从体制上如何解决这些问题，特别是长久铺开以后，它与现有财政会产生一些冲突。实质性的减税在营改增这样的税制改革中怎么落到实处，企业在经过改革以后税负不是加重，而是减轻，这一点非常重要，应该在制度改革做更多的文章。特别是改革之后中央和地方税收在权力划分上，应该划分得更清晰。另外，天津部分民营企业反映现在企业所得税的税负也存在负担偏重的问题，希望也引起注意，加强对以往比较薄弱的所得税的研究和政策研讨。

　　历史顽疾：分税制不到位

　　主持人：下面一个问题是薛兆丰老师提的，中国正在走向城市化和人口积聚的过程，如何理顺中央税和地方税的关系来促进政策，而不是阻碍政策？

　　李炜光：城镇化会带来一些很多新的问题。年初的时候曹远征老师和我曾经讨论过这个问题，他提了一个建议，应该在城镇化和财政体制的结合上下功夫。因为原来的体制是在中央和省之间划分权力，主要还是依据原有的行政体制来决定财政体制，这就很难跟现在的城镇化过程匹配起来。他的意见是将来按照城市集群，以超大城市带动大城市和中小城市群，以后的财政体制就按照城市群落来划分财权财力。这个看法很有创意，但是它对我们现在按照行政权利力划分财政的体制是一个挑战。我们现在是五级行政体制，按照这种设想，应该怎样划分财政财力？现有税种怎么才能划分这么细？如何改革？有很多问题需要进一步研究。

　　现在最大的问题是原来的分税制做的不到位，还不完全是按照各级政府各自承担的公共责任划分财政财力，宪法和国家基本法律在各级政府承担的公共责任（也就是人们常说的‘事权’）上没有作清晰的规定。一般说，越接近于基层社会的政府，它所承担的公共服务的责任就越重、越直接。应根据宪法和法律的规定确认的公共责任赋予这一级政府的权力，然后要经历一个法定授权程序，地方政府才能获得和履行这些权力。对于地方政府来说，不是说有财力就可以了，还必须拥有财权。比如说现在地方政府在资源支配总量上并不比中央政府少，甚至有所超出，人们就认为分税制并没有影响地方财政来源。但是要看到相当大一部分资源是通过专项转移下来的，所谓“跑部钱进”就是这个意思，这个钱有项目指定的专门用途，是不能挪用的，否则要承担法律责任，处分是很严厉的，地方官员不敢冒这个险。这样一来就会造成地方花钱不少，但是不见得公共服务就做得很好，因为有财力而无财权的缘故。基层政府最知道哪里最需要钱，钱配置在哪里最合适，中央政府远在天边，在这方面它不如地方政府，那就应该把决定地方如何花钱的权力留给地方。如果地方缺乏支配充足财源的权力，就很容易造成财政资源配置不到位甚至错配的问题。而且地方拥有财权和财源，预算公开和公众参与以至建立我们自己的公共选择机制，也才有实际意义，地方财源不足，就很容易出现土地财政或非税收入过多这类尾大不掉的问题。

　　所以在城镇化推进过程中，既要进行基础设施建设、户籍制度改革，但更关注到当地政府在提供公共服务的过程中涉及到的具体问题，比如说城市基础设施、医疗、养老、教育等，向这些城镇新增人口提供，都需要钱，钱从哪来？这就带来财政体制要跟上城镇化发展的问题，要对现有分税制体制作进一步的改革。应当明确，分税制不是中央下放权力，而是分权给地方，是一种财政联邦制性质的制度。94年分税制的一个缺陷就是停滞在省以下，暂时回避了城镇化问题，现在回避不了了。目前18个税种，原来地方的主体税种是营业税，营改增之后体制上划归中央了，财政体制的改革也变得迫切和复杂起来。财政研究者应该下力气研究城镇化中财政体制的新问题，重构央地财政关系。

　　税收法治：从修宪开始

　　主持人：秦前红老师有几个问题，未来修宪时如何界定税收法定主义？中国税收法治与税收民主间的互动关系应该是什么样的？

　　李炜光：税收法定主义现在还没有到位。宪法第56条只规定了中华人民共和国公民有纳税的义务，并为设计与纳税义务相对应的纳税人权利问题。作为一个国家的宪法，对于税收的立法权语焉不详，税收立法权到底归属于谁，是国务院还是人大，这些问题就会出现。特别是在税收立法权、预算编制、审议、批准、监督、评估的一整套程序，还有财政体制，都要有所规定。这些问题倒不见得说的很细很具体，因为还有预算法、税收基本法，但是宪法在这些问题上应当给一个说法。美国宪法说的很清楚，，税收法定、税收分权和税收司法三个方面都有所涉及，征税权归属国会。宪法是公法，主要目的是用来规范公权力的范围的，主要不是规范公民如何做，公民纳税的问题可以由私法解决。税收立法权归属和人民代表大会在预算和财政体制方面的决定权，在我们的宪法中至少要有一个原则性的规定，以后修宪，应当把它们补上。

　　税收民主涉及到公共选择问题，现在人们强烈要求财政信息公开，参与热情很高，很多地方都有很好的试点，这是基层社会实践走在法律前面的表现。“公开”和“公民参与”是解决问责和纠错的机制，财税运行不怕出错，怕的是缺乏良好的纠错机制。从立法层面上解决了这个问题，就可以减少很多无谓的资源错配和浪费现象。一个公开透明的体制很容易发现和纠正错误，公众通过预算看着你怎么施政，怎么筹钱、分钱和花钱，从这个过程人们甚至可以看出一个国家它的性质是怎样的。

　　有学者说民主是个好东西，这句话也适用于财政民主。纳税人交了税，自然关心是怎么用的，跟自己的利益有没有关系，就像捐一笔善款是一样的道理。在美国，纳税人可以很容易地在网站上查到自己纳税的情况，和自己所交税款被实际应用到什么地方去了，我们早晚也应该能做到。能说这是西方腐朽的东西而加以拒绝吗？显然不能。

　　财政改革：将在体制改革中起核心作用

　　主持人：您觉得我们现在预算民主的改革推动困境在哪里？

　　李炜光：上海财大每年都搞省级政府财政信息公开的排序，不只是预算公开的问题，整个预算的执行过程和结果都全程跟踪。上海财大现在搞这个东西影响越来越大。有的地方政府开始没把它当回事，态度很不好，不愿意配合，现在情况大有改观。这两年在中央政府的要求下，中央部委和地方政府开始主动公开预算，虽然还不够完善，披露的信息也不见得很准确，但毕竟从无到有，开了一个头，今后还有很长的路要走。

　　预算或财政信息公开，目前还没有写进《预算法》，新的《预算法》二审修改也不过是一句话：预算应该公开。但到底怎么公开，以什么形式、在什么时间内公开，以及公开活保密的范围和内容、公开了以后怎么办等等，在预算法及其实施细则中都还没有做出明确的规定。实际上，预算公开是一种很高明的施政方法，在香港，每年都有“财爷见面”的活动，财神就是财政司长，得用两三个月的时间跟公众解释预算为什么这样编制，去学校、去社区，问什么给答什么。政府提供的服务一定要跟公民的利益挂钩，所谓“无偿性”是无稽之谈，交税一定是有偿的。

　　现在《预算法》三稿离上人大常委会审议通过的时间已经很近了，但是在预算公开上却没有更多的新东西出来。三审稿我还没有看过，至少从二审稿来看没有做具体规定，只是说“应当”公开，从法治的角度看，至少应该有一些原则性的规定，然后再通过实施细则做更为具体的规定，将预算公开上升到法律的层面上，如果不公开就等于违法了，要承担责任，那就大不一样了。《预算法》的修法过程一定要让大家知道，不能再走保密的路子。

　　我曾经看过香港的预算公开，非常生动，把一部枯燥的预算讲给民众听，让大家能看懂，是修桥了、铺路了，还是买盐了、打醋了？。把枯燥的预算数字变换成实际的支出项目，还用生动的语言和图画，甚至拍动画片，通过各种办法进行，老百姓就没有看不懂的。这是一个技术活，也是一个良心活。上个世纪初美国进行市政预算改革时，曾经举办预算展览，还对纳税人进行预算培训，这个传统他们沿袭下来了，小镇议事和接受预算培训是每一个公民的义务和责任，你得学会听懂这些事，否则就没有办法参与进去。

　　主持人：有个名叫 Raymond的律师，想知道您对季卫东老师财政和宪政的评价有什么看法？

　　李炜光：季卫东教授的观点我完全赞同。在人类文明进步的几乎每一个历史的“关节”之处，总是有税收问题如影相随。英国的《自由大宪章》，里面的核心条款就是国王如何征税，国王钱袋子的归属权就开始发生“挪移”了，到14世纪末下议院建立的时候，“经同意才纳税”已经作为一个原则确定下来了。国王是一个国家政治最高权威的象征，这个给你留着，但是把钱袋子先拿过来，而钱袋子才是实质性的权力。国王手里的权力，一个枪杆子，一个钱袋子，钱袋子一失，你就是三军总司令没有钱也打不了这个仗。这是人类的智慧，先由众人审议这个税该不该征，接着再审议这个钱花得对不对，预算机制也出现了。

　　美国独立战争，还是因为宗主国征税的原因，明确提出了“无代表不纳税”的口号。法国也是这样，我专门写过一篇文章《逃往瓦朗纳斯》，写法国大革命的起因也是因为税收。税收与人类文明进步相伴。所以现在我们要搞民主法治的进程，季卫东老师说的税收立宪问题是非常重要的因素。中国正在发生这个变化。

　　1976年“四人帮”倒台后，我国不得不走上改革开放的路，是因为当时发生了财政危机，所谓“国民经济走到了崩溃的边缘”，甚至影响到政治稳定，所以要改革。最早推动中国改革的不只是小岗村农民，还有利润留成之类的财政改革。邓小平的分权让利改革，也是财政问题，但也带来政治体制如何适应的问题，结果是通过分税制改革重新把权力集中起来了。现在仍然是这样，纳税人的权利意识已经普遍觉醒，财政观念和财政体制却仍不适应。人民又一次推动着中国的改革。现在很多矛盾集中到房产税问题、分税制问题、预算公开、三公消费问题等，“税”已经成为一个社会的核心话题，如果要推动我们的国家向民主、立宪、法制社会转型，财税改革又会起到一个核心的作用。

　　改革机会：正在收窄，越来越难

　　主持人：曾经有人说“不改革是等死，改革是找死”这种说法。在现在的经济形势下如何进行改革？这两年不如前两年经济的趋势了，您对未来的趋势怎么看？

　　李炜光：你说的跟清末的“革命跟立宪赛跑”是同一个话题，现在是改革跟革命赛跑。说改也是死，不改也是死，如果我们都这样想了，那就真完了，体制内的那些人也坚持不了多久。改革，不是总有机会的。我们沿着邓小平开拓出来的改革之路前行，虽然很难，但它是是一条正路，往前走就是了，但是在行进过程中总是有人三心二意，想走回头路。对民间，限制多于鼓励，管制过于服务。这跟邓时代是不一样的，80年代，我们国家多有活力！现在的中国是一个新兴经济体，宽松、包容是它应有的状态。你不能说今天这个不行，那个也不行，盯着百姓不能越界，这样只能使改革变得越来越不可能。现在改革的空间实际上是在收窄，问题积累下来，难度越来越大。

　　现在看的不清楚事儿的人越来越少，一些网友说的话挺到位的。如果改革能够胜过革命，那是我们大家的幸运，改革胜不过（革命），可能性也在加大，抓紧改革，尚许可能有希望，乐观谈不上。要看到改革的紧迫性，时间不多，空间不大。

　　主持人：我们今天先到这里。最后请李老师对我们共识网提一些寄语。

　　李炜光：我曾在你们的广告后面加了一句话：没有共识，何谈未来，就说这句话吧。我们这个社会目前最大的问题是缺乏共识。思想很活跃，说法很多，这是好事，千万别去阻止。但是不管有多少种想法，在关乎大是大非的问题上，还是不能含糊的，关键是看我们能不能接受民主法治的主流价值观的问题，在这方面我想必须形成一个共识。

　　一个新兴经济体在取得成就之后，它遇到的最大的问题，不再是经济的而是政治的，用韦伯的话说，是政治不成熟。政治不成熟不是因为经济不发展造成的，也不是靠继续发展经济就能成熟起来的。

　　政治不成熟的民族不能真正成为一个先进的民族，政治成熟，韦伯说就是看它能不能接受大众民主，现在的说法就是立宪民主，建设一个法治化的国家。国人要在这个问题上达成共识，而不是像现在看到的，好象是在基本的观念上出现了严重的分歧--这才是真正危险的事。

　　所以共识是重要的，没有共识就没有未来。

　　主持人：感谢您。

　　附：

　　回答网友其他问题：

　　1大家一直在喊减税，却看不到政府有实质性的动作，是不是意味着政府一旦减税就无法承担高昂的行政成本？

　　答：当然不只是行政成本，政府承担的公共基础设施建设和多种公共服务也将难于应付，所以支出是刚性的，是实质性或总量减税的最大障碍。

　　2我在网上看到民盟副主席张梅颖谈到，目前改革应该从税制改革入手。看来，从知识界来说，这基本上是共识，但操作层面则问题比较多，怎么去操作呢？

　　答：顶层设计多发挥专家学者的作用，让他们进入决策圈，而不只是提提建议就算了；还要注意人大的作用，在税收问题上，人大不能置身事外，不能失责。具体的，比如个税不要再搞小步微调，应推动税制整体上由分类所得税制向综合所得税制过渡；营改增，注意全面推开之后部分行业的税赋增重问题，以及央地财政体制如何完善的问题；企业所得税，也有税负加重的问题，到企业好好调研一下，采取些必要的措施；房产税，难度太大，还是暂时放放吧。

　　3庄子也大谈君臣之道，认为专制就是天道，是天地之行、天经地义。“君先而臣从，父先而子从，兄先而弟从，长先而少从，男先而女从，夫先而妇从。夫尊卑先后，天地之行也，故圣人取像焉。”庄子赋税观的本质是什么？

　　答：没听说庄子有什么赋税观，但可以探讨他的道家思想进行延展性思考。

　　4您对“税收是国民与国家之间就公共产品交换价款缔结、履行契约的活动”这一定义如何评价？

　　答：来自于税收“交换说”吧？谁提出来这个定义的？不大清楚。

　　5孔孟王道赋税观与韩非霸道有何异同？孔孟民本赋税观与民主赋税观有何异同？

　　答：第一个问题没研究过。第二个问题，孔孟的赋税观基本上是主张轻税和节俭，倒也发现了百姓足君孰与不足的道理，但基本上是一种说服统治者“为民做主”的观点，思想局限性较大。

　　6中国税制现代化转型面临的主要障碍是什么？具体策略有哪些？

　　答：税制转型的主要障碍，大体是经济结构和征管技术方面的问题，如从计划经济时代转过来的结构更适应流转税，但流转税有天生的缺陷，具有累退性和不利于创新和企业家投资，比它更好的税制结构是以所得税为主体，因为要公平得多，但征管非常复杂，需要详细计算扣除，对我们的征管技术是个挑战。此外，在更高层次上还有人大立法权和纳税人权力的问题。具体策略，三言两语说不清，上面也涉及到了，就原谅我偷懒吧。

　　7古今税收的本质区别有哪些？中国古代有法治吗？与现代法治的根本区别是什么？

　　答：“经同意才纳税”，是本质区别。关于中国古代法治，我倾向于有法治思想的一些零散阐述，如“一兔走街”之类的，但不系统，缺乏逻辑推理，而且从来是“治”百姓而非统治者的，这是中国传统法治理念和制度的致命缺陷。

　　8在现在这种收入分配严重失衡的今天，国家税收政策如何才能真正起到调节作用，让大多数百姓受惠，而不是个别企业和房地产商得益？

　　科学设计所得税制度，尤其是扣除，严格测算，个税应考虑按价同为单位计征，理论上还应推进财产税改革，但很难，另外就是转移支付制度和社会保障制度的完善。从根本上说，是放松对社会的管制，创造宽松的环境让民营企业家创业和创新，让市场机制充分发挥机能，分配只是次要问题。

　　9税收必离不开两个税务机构的问题，营改增之后，应该规范税务机构的设置问题，“各司各教”法治何以推行？

　　答：国地税两套体系合并理所当然，但任何事情到了中国都会变得极其困难，因涉及权力和利益，如专家所说的，“要走很长的路”。

　　10房产税能实行得了吗？有作用吗？

　　答：我做个预测，10年之内，很难开征。原因就不细说了，很复杂，强行开征会引出很大的社会问题。

　　回答网友质疑：

　　关于老子第32章“有止”的含义，可读读三国之王弼、明清之傅山，现代的，读读陈鼓应、任继愈、李零等学者的解释，我的知识来自于他们的书。