谢逸枫:中国政府土地财政困局如何破解?
导语:中国指数研究院数据显示，2011年全国130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。2010年全国卖地收入是2.9万亿，估计2011年会缩减将近两成，大约5000多亿，全年卖地收入也就2.4万亿。进入新的一年，土地市场还在惯性下滑，1月全国300个城市土地出让金收入895.9亿元，同比减少67%。北京、上海已率先下调土地收入预算，北京今年的土地出让收入预算为900亿元，降幅达到三成，而上海下调今年的土地出让收入预算至1250亿元，仅为2011年实际土地出让收入的83.8%。而土地出让收入占地方财政收入的60%，土地收入的大幅缩水造成了地方政府财政收支日趋紧张，直接导致地方政府的投资。更为严重的是，部分地区的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，违约风险大幅上升。
北京市财政局日前表示，去年全市实际土地供应总量为5970公顷，完成年初6500公顷计划的92%，这是近三年来北京首次没有完成年度供地计划。同时，去年的土地出让金出现了较大幅度的下滑。官方统计的数据是，去年北京市共实现地出让收入1233.68亿元，缩水近三成，2011年土地成交量和平均溢价率跌至4年来的最低点。除了北京，去年土地收入超千亿的城市就仅剩下上海了，2011年上海全市国有土地使用权出让收入1491.1亿元，同比降幅超过20%。去年排在第三的大连则干脆直接被踢出了“千亿俱乐部”，土地出让金总额同比减少了五成。2011年第四季度，住宅平均地价环比增幅已跌落至零，环比负增长的城市由上一季度的12个增加到37个。
土地出让金万亿 增幅 地方财政收入 占地方财政收入 GDP万亿 土地出让金占GDP
2001 1295.89 亿 16.6% 7803.30 16.6% 97314.8 1.33%
2002 2416.79 亿 88.5% 8515.00 28.4% 10.3935 2.32%
2003 5421 亿 124.3% 9849.98 55% 11.6741 4.64%
2004 6412 亿 18.3% 11893.37 53.9% 15.9878 4.01%
2005 5884 亿 一8.2% 15100.76 39.0% 18.2321 3.22%
2006 7676.89 亿 30.5% 18303.58 41.9% 20.9407 3.66%
2007 11947.95亿 55.6% 23572.62 50.7% 24.6619 4.84%
2008 9800 亿 一19.7% 28849.79 33.5% 30.0670 3.25%
2009 1.5910.2亿 63.4% 32581 48.8% 33.5353 4.74%
2010 2.7111 亿 70.4% 35382.97 76.60% 41.0202 6.60%
2011 2.8000
地方财政吃紧，占地方财政收入60%的土地出让收入大幅下降，直接影响到地方政府的投资。目前土地出让收入要支付四项法定支出：自2004年起，土地出让平均纯收益不低于15%要用于农业土地开发；自2008年起，土地出让收益不低于10%的比例用于廉租住房保障；自2011年起，土地出让收益还要分别提取10%用于农田水利建设和教育资金。金融危机之后，地方融资平台和土地出让金成为地方政府弥补收支平衡的重要资金来源。而在融资平台被严格监管以及房地产调控之后，地方政府的两大资金来源将会严重削减，这必然造成地方政府财政收支日趋紧张。
土地收入减少导致的财政资金偿债能力的不足。官方相关数据表明：部分地区的债务偿还对土地出让收入的依赖较大：2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，共涉及12个省级，307个市级，1131个县级政府。
2011年9月27日，清华大学国情研究中心披露，结论令人震惊：1989年至2010年的21年间，全国土地成交价款增长了6732倍，而卖地收入相当于地方财政收入的比例涨幅也超过300倍。这份名为《土地成交价款相当于地方财政收入的比例》的统计表，逐年列举了从1989年到2010年的土地成交价格、地方财政收入及比例3部分内容。从表中可以看出，数字增长之快令人咂舌，难怪国土部将取消土地供应双轨制。
全国卖地收入21年涨6732倍，从4.5亿飙到3万亿。从这些统计数据我们能够清楚地看到，地方财政收入对于卖地收入的依赖性在不断提高，从1989年的4.47亿元，到2010年的30108.93亿元，21年间土地成交价款增幅达到6732倍，而卖地收入相当于地方财政收入的比例涨幅也超300倍。高房价早已备受诟病，民间多将其根源指向土地财政。但是，土地财政对卖地收入的依赖到底有多大，始终是个谜。
就土地成交价款来说，1989年为4.47亿元；1991年突破百亿，为101.87亿元；此后逐年增长，期间稍微波动，但大部分时间维持在五六百亿元。但到了2001年突然大增，从前一年的不足600亿元，猛涨至1296亿元。此后的10年间，这一数字更是逐年飞涨，2007年突破万亿，为12216.72亿元，2010年达到令人吃惊的30108.93亿元，与上年度相比，增长了70%以上。而从1989年的4.47亿元，到2010年的30108.93亿元，21年间土地成交价款增幅达到6732倍，地方财政支出失控原因之一是冗员。
21年间地方财政收入增长了21倍多，与卖地收入同步增长的，还有地方财政收入。从该统计表可以看出，1989年时，地方财政收入总额为1842.38亿元，之后一直到2003年呈现小幅波动但长期增长的趋势，当年收入为9849.98亿元。但从2004年开始突破万亿，当年为11893.37亿元。随后几年里，地方财政收入也似乎坐上了快车，连年增长，不断刷新纪录：2007年突破2万亿，达到23572.62亿元；2009年再破3万亿，实现收入32602.59亿元。到了2010年，再次创出新高，为40613.04亿元。粗略算笔账，21年间，地方财政收入增长了21倍多。
伴随着卖地收入和地方财政收入的双双走高，卖地收入在地方财政收入中的比重也是水涨船高。该统计表显示，1989年时土地收入相当于地方财政收入的比例为0.24%，从1992年开始占比超过一成，1994年突破2成，之后始终维持在一成左右。到了2003年便开始突然发力，达到55.04%；之后几年略有波动，但到了2010年，这一比例达到最高点74.14%。相比1989年，卖地收入相当于地方财政收入的比例增长了308倍。统计表所列出的各项数据，分别来自于1989年-2010年《中国国土资源统计年鉴》、《国土资源统计公报》、《中国统计年鉴》等权威途径。
导致卖地收入和地方财政收入快速增长的主要原因，首先是土地成交价格的持续上升。随着城市化进程的加快，基础设施建设、房屋建设等对土地的需求大大增加，导致地价不断上涨。尤其是土地政策由划拨制度2002年转为“招拍挂”制度后，地价更是突飞猛进。而地价的上涨，直接带动了地方财政收入的增加，导致很多地方政府依靠卖地来增加收入，对土地财政的依赖也越来越大；其次，货币政策的变化也导致土地收入过快上涨。尤其是分别从1992年和2003年开始的两轮宽松的货币政策。“地方政府对土地财政的依赖，对我国经济发展的影响是巨大的。而表现最明显的就是房价的过快上涨。所以，要稳定房地产市场，主要措施之一就是使地方政府逐步摆脱对土地财政的依赖。
土地财政恶化了国民收入分配，土地财政实质所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前的发展方式。形象地说，就是“寅吃卯粮”。中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。
数据也显示，近10年来，随着各地土地出让金的持续攀升，全国土地出让收入占地方财政收入的比重，已经从2001年的16.6%， 上升到2009年的48.8%，2010年这一比例会更高，土地出让金俨然已成为地方政府的“第二财政”。在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机、土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，“救市”风潮席卷南北就是例证。
破解“土地财政依赖症”需要进行一系列制度改革，其中解决中央和地方政府在事权、税权的不匹配将是改革的方向。但在目前的情况下，主要还在于如何完善现有的制度。土地招拍挂制度赋予了地方政府土地垄断的权利和地位，地方政府在土地储备和供应的能力不足和主观上存在少供地、多收钱的指导思想下，往往出现地价、房价不断飙升的状况。单一的招拍挂制度应该回到多元化土地供应的市场形态。
国土部的数据显示，2011年，全国土地出让成交总价款超过2.7万亿元。近年来，土地出让金成为许多地方政府财政收入的主要来源，一些地方政府热衷于“土地财政”，无形中推动了地价飞涨。因此，他建议在目前的土地招拍挂过程中，地方政府不但要控制地价下限，还应考虑控制地价上限。一旦两家（含两家）以上开发商报价超过最高限价，土地出让即告流标，留待下次重新出让。 目前，我国各城市土地成本占房价的平均比已达30％左右，房地产企业将这一高昂成本转嫁至房价，又推动了房价上涨。
国土部的数据显示，2009年土地出让收入为14239.7亿元，2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。但与此同时，审计署日前的报告也指出，包括北京、上海、重庆等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。天量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾，也引发了对土地出让金去向的关注。土地市场在“调控年”再现“价量齐涨”的背后，更是直指饱受诟病的土地财政其根本原因还是中央地方之间分税制不合理，如果不做根本性的调整，难以解决当前问题。但在现有的情况下，除了继续增加土地供应外，单一的招拍挂制度也应该回到多元化土地供应的市场形态。
对于2010年高达2.9万亿元的国有土地出让收入，去年土地出让收入增长较快有五大原因：一是去年土地供应规模大幅度提高，国土管理部门审核批准的土地供应量比上年有大幅度增加，2010年全国土地供应总量达到42.82万公顷，同比增长34.2%。这是2010年土地出让收入增长比较多的基础性原因之一。二是土地招拍挂出让的比重上升。2010年在全国土地供应总量当中通过招拍挂形式出让的土地25.7万公顷，大体占土地供应总面积的60%左右，比上年提高4.3个百分点。相应的招拍挂以及协议出让土地的收入达到2.6万亿元，占所有土地收入当中的88%。
三是全国地价总体水平上升。一方面城市房地产比较兴旺，对土地需求量也大。另一方面，土地转让本身的成本也在上升，主要是征地拆迁补偿成本的上升，对土地出让的价格也有影响。与此同时，社会上的流动性比较充裕，一些企业资金比较多，在招拍挂的时候出价也比较高。这是地价水平总体上升，去年收入大幅度增加的一个重要原因。四是征管政策调整等因素的影响。为了加强土地出让收入征管，2009年年底，国土资源部门和财政部门等规定，缴纳土地出让收入的期限原则上不得超过一年，首次缴纳的比例不得低于50%。这使得2010年的土地出让收益比往年有所增加。
五是切实加强对土地收入的管理。严格整顿这一领域的问题，以整纪纠风专项整治工作和土地矿权交易市场专项整顿，深入推进国土资源管理制度改革为主要内容，加大对土地出让收入的审计和追缴力度，也强化了土地出让收入的征收管理工作。土地收入存在结构性的问题，一年全部的土地收入当中，几乎有三分之二在东部的八九个省市，而中西部22个省份土地出让收入大体上占全国的三分之一左右。从地区结构来看，也能够反映土地出让收入的增长与经济发展水平、土地供求关系、市场发育程度密切相关，它也并不是由地方政府自己控制的，不是地方政府想卖多少钱就能卖多少钱。
土地出让金屡创新高，而如此高的土地财政收入又属于政府财政预算外收入，其流向愈发引人关注。对于土地出让金的管理，财政部公布的文件显示，2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。2007年，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。
而对于土地出让收入使用范围，财政部也明文规定，其支出主要用于征地和拆迁补偿、土地开发、补助被征地农民社会保障、农村基础设施建设、农业土地开发、城市建设、城镇廉租住房保障以及耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护等方面，还规定了破产或改制国有企业土地出让收入用于职工安置等支出。在2010年4月，财政部也首次公布了2009年全国土地出让支出情况。数据显示，2009年全国土地出让收入为14239.7亿元，支出总额为12327.1亿元，收支结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。在支出结构上，其中用于征地和拆迁补偿、城市建设以及土地开发分别占比40.4%、27.1%和10.7%，三项合计占比总支出的78.2%。
而北京去年公布的一组数据也显示，2009年土地出让金安排主要用于农业土地开发、廉租房住房建设、城乡市政基础设施建设以及国有企业改革安置费等方面，其中城乡市政基础设施建设占支出的64.6%。尽管如此，但另一组数据却让人担忧。1月17日，审计署发布审计报告指出，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求，2007年-2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。
而根据规定，从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。公开数据也显示，以2009年为例，在土地出让金用于廉租住房支出比例方面，无论是财政部的1.5%，还是北京的7.8%，显然都没有达标。对于廉租房占比较低的原因，也有着这样的解释：第一，一些经济发达城市土地出让净收益基数较大，以前年度提取的廉租住房保障资金加上其他渠道筹集的资金已可以满足一定时期内的廉租住房保障需求，因而自行降低了提取比例；第二，一些城市对土地出让净收益尚未做出准确核算，致使未提或少提廉租住房保障资金。
其实，土地批租制，在发达的市场经济中，并不是个案，而是具有普遍性。例如，在土地资源稀缺的荷兰，不仅土地用途管制十分严格，而且规定任何土地交易，政府都可以优先购买。同时，法律又规定，政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是为了控制房价，解决居民的住房问题。就是说，荷兰政府的惟一职能，就是公共管理，不从事任何经营活动，政府收入的主要来源是税收。其他西方国家，也大体如此。
如果要改变土地财政须创立土地财产税，改变“土地财政”现状要四管齐下。一是阻断地方政府的卖地机制，是土地财产税改革的前提。二是创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。三是完善公共财政体制。必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，地方政府不再作为城市投资的主导者，只是作为公共服务的提供者。四是改变单一土地招拍挂制度。
谢逸枫
2012年2月28日