引言
在对北京、上海和武汉等地控规编制和实施规划管理工作调研之后，发现重庆市对建筑高度和容积率的微观管理力度上存在差距，宏观上比较重视城市设计对控规的指导，但在具体项目管理中一般以控规的高度和容积率指标为依据直接核发设计条件，导致对具体地块的规划设计控制条件的研究不足，使得具体地块的城市形象控制由建筑设计师完成，相对于上述地区，我市的城市规划师在地块修建性详细规划中的建筑形态控制工作上是缺位的，专家和领导对重庆市建筑高度的控制工作是有意见的。影响和决定建筑高度和容积率控制的因素是什么？作为规划管理部门又能如何更好地发挥控制和引导作用？是我们需要思考的问题，本文是专题研究小组对此问题的一些思考，与各位同仁分享。
一、 重庆主城区建筑高度与容积率管理现状概况
（一）数据抽样说明
本次抽样由市规划信息中心从已发件成果资料中随机选择不同容积率的审批项目，共抽取136个住宅楼盘样本，其中容积率1.5以下的楼盘13个，以低层和多层为主，其中北部区的两个项目1.3容积率的楼盘，有规划11层的小高层，不纳入本次研究；容积率7.0以上的有14个楼盘，以裙楼带塔楼的方式，多为超高层建筑，也不纳入本次研究。我们以余下的109个楼盘为研究对象，进行分析比较。
关于容积率的调查抽样，来源于《控规容量指标体系研究》成果。共收集主城区120个居住楼盘的容量指标资料（包括用地面积、容积率、建筑密度、绿地率），选取了其中70个楼盘进行现场问卷调查，再根据容积率值进行分类统计分析。楼盘选择考虑了以下因素：调查楼盘包含低层、多层、高层、混合形式；绝大多数楼盘面积超过5公顷成规模，在市民中具有一定影响力；绝大多数楼盘满足入住2年以上的标准，楼盘环境趋于成熟；同类别楼盘个数不少于10个；同类别楼盘容积率呈现递增的趋势，具有一定可比性；同类别楼盘之间的品质应有一定的差异（初步判断），具有一定可比性。考虑到小区楼盘各项指标的可比性，本次调查将重庆的小区楼盘按照容积率的大小进行分类。
（二）建筑高度与建筑结构的关系
高层建筑与超高层建筑的定义：在新《高规》即《高层建筑混凝土结构技术规程》（JGJ3－2002）里规定：10层及10层以上或高度超过28m的钢筋混凝土结构称为高层建筑结构。当建筑高度超过100m时，称为超高层建筑。由于超高层建筑安全性差，所以较少见。从调研楼盘看超过100m的超高层建筑是比较少的，有62个项目楼层在28-33层，占调研楼盘总数的56.8%。18-22层的建筑有19个楼盘，占总量的17%。60米上下和100米上下对消防和结构配置的要求有较大的不同。所以结构选择对建筑高度的影响是巨大的。
（三）建筑高度与地块面积的关系
在同样容积率的情况下，我们看到，地块越小，建筑高度偏向越高。如同样是2.6的容积率，锦天康都的用地面积是6288平方米，建筑层数22层；家盛缙云华府的用地面积是13486平方米，7栋建筑层数11层。
（四）建筑高度与市场的关系
在没有对建筑高度进行明确限制的情况下，开发企业对市场需求的判断，决定了建筑高度。容积率2.0以下的楼盘，大都希望能够提供花园洋房和别墅类的产品，将多数建筑面积指标集中用于高层建筑，让出部分空间修建楼层低一些的建筑，以适应市场的不同需求。例如：容积率1.5的王朝温泉花园，就规划了10栋4层的别墅和4栋18层的高层。容积率1.8的龙洲半岛规划了3栋33层和16栋5层的花园洋房。
（五）建筑高度与容积率的关系
建筑平均高度会随容积率增加而增加，具体建筑高度并不必然随容积率的增加而增加。例如：容积率1.5的王朝温泉花园项目规划了2栋18层的高层建筑和部分别墅；容积率3.5的巴南区品行天下项目也规划了2栋18层的高层建筑。但，建筑高度与容积率也有一定的关联，超过3.0的容积率楼盘中，建筑层数在20层以上的楼盘占总量的91.7%。
二、被调查楼盘的容积率指标与《规划管理技术规定》控制指标的比较
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总满意度值
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在《控规容量指标体系研究》中，调研了70个楼盘。将被调查楼盘的规划指标与《重庆市规划管理技术规定》控制指标进行比较发现，46％的楼盘容积率和93％的楼盘建筑密度符合《重庆市规划管理技术规定》，其中，容积率突破情况明显。因此，可以初步判定现行《重庆市规划管理技术规定》中设定的居住用地建筑密度指标偏大，未起到应有的约束作用；对居住用地的容积率上限按照3.5控制是基本合理的，但对商住用地的容积率按照5.0控制，明显偏高。
三、建筑容积率与业主总满意度的相关关系
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在《控规容量指标体系研究》中，调研的70个楼盘进行指标评价，通过满意度调研进行评价验证。统计分析与业主满意度的调查分析后发现（图1业主对不同容积率住区的满意度调查结果图表）：总满意度值为0.8以上的为满意；对应容积率为≤2.0。总满意度值为0.8-0.5之间的为比较满意，对应容积率为2.0≤4.0；满意度值为0.5以下的为不满意，对应容积率为>4.0。大部分人都认为不满意的楼盘对应的容积率均超过4.0。可以从一个侧面反映出市民对建筑容量的容忍度。也是规划编制和管理人员应该特别小心地进行控制的容积率上限指标。
四、改善建筑高度和容积率控制的建议
（一）以城市设计研究成果和项目规划设计条件咨询为基础，强化重点形态引导地区的建筑高度控制
在主城区需要进行高度特殊限制的地区，应对建筑高度进行精细化管理，目前已明确的主要有：人民大礼堂、袁家岗体育中心（图2袁家岗体育中心高度控制规划图）、渝州宾馆、市委政府大院、一棵树、机场、气象站、微波通道等周边地区，需要按照有关专项规划进行严格的管理和控制，是城市形象控制的重要内容。重点形态引导地区是需要对城市形象进行引导控制，对城市形象有较大影响的地区，如城市出入口、快速路和主干道周边地块，以及滨湖、滨水地区。在没有法定的建筑高度控制依据的情况下，仍然可以在土地出让前，通过城市设计研究和项目规划设计条件咨询的方式具体研究确定建筑高度，经过专题论证的结果作为建筑高度管理控制的依据。对上海和武汉的控规管理专题调研了解到，两地都对地块出让前的规划设计条件进行充分论证，各相关部门和专家都参与审查，其内容包括：项目现状分析、相关规划要求解读、地块周边开发情况分析、建设强度研究、城市设计形态研究、规划方案比选（意向性总图）、效果示意图和日照分析，最后对规划设计条件提出规划咨询建议。提交规划管理部门采纳后，进行土地出让。
这样，在规划设计条件核发前对建筑形态包括建筑高度和体量有一个预判，使具体的建筑设计人员对建筑的形态设计有更清晰的依据，以实现规划管理对城市形象的控制和引导。避免建筑结构和市场因素等非公共理由的因素产生的对建筑高度的决定性影响，形成高度一致、千篇一律的城市形态。但对一般地区，其高度控制能否在规划设计条件核发前进行必要论证，提出引导性要求，引导高度控制，同时为建筑设计师的设计创作创造更宽松的环境。
（二）结合土地出让计划，预先开展土地出让条件的深入研究
结合上海和武汉的经验，建议加强与土地出让计划部门的衔接，有计划地提前开展土地出让条件的研究工作，控规成果及其内容不能代替土地出让条件的行政审批行为。在充分研究论证的情况下核发土地出让条件。可以有效加强对建筑设计人员的引导，从中观层面为建筑设计师提供依据。由于控规的编制时间要比项目土地出让时间早很多，时间变化后，多城市发展需要的认识会有所变化。而核发规划设计条件，是重新适应城市发展的工作，控规对具体地块的研究是不充分的，将宏观和中观层面的要求直接通过控规传达到建筑设计人员，是用地规划管理的失职。所以，非市政府重点项目，应该结合土地出让计划，在控规强制性内容的规定范围内，组织土地出让单位对出让条件进行细化研究论证，形成对建筑设计成果的预判和引导，从而有效控制城市建筑空间形态。
（三）对重点开敞地区建筑高度在规划编制和管理中引入梯度控制理念
对于滨江、滨湖和滨公园等城市开敞地区，为了保持较好的开敞空间质量，规划编制和管理中应该引入建筑高度梯度控制理念。避免沿开敞空间进行带状用地出让，尽可能沿开敞空间垂直方向进行用地出让，利用市场力量让开发企业进行梯度控制。或者按照不同高度梯度控制出让。形成较好的城市公共开敞空间环境。
（四）细化建筑密度和容积率之间的对应关系管理，给定一定的幅度范围间接控制建筑高度
在建筑密度不变的情况下，容积率越大，建筑平均高度越高。从宜居的角度考虑，应细化住宅用地容积率与建筑密度的对应控制，从而提高居住环境的空间质量。住宅建筑密度与市民的生存质量密切相关，根据重庆市建设宜居城市的总体目标，我们认为对住宅的建筑密度应该进行进一步的严格控制。根据现状调查5.0以上容积率的楼盘建筑密度最小为亚太商谷25%；不考虑容积率的情况下，20%以下的楼盘只有龙湖水晶郦城16%和中海北滨一号（高层部分）12.4%，其它楼盘均高于20%以上。
所以，建议将我市建筑密度的高要求确定在24%，具体对应指标参见表 1居住（含兼容商业服务设施）用地规划平均高度控制指标建议表。如果建筑高度更高，则在同样容积率的情况下，建筑密度可以更低。具体控制时可通过设定平均高度的20-40%作为高度控制的极限值，给规划设计单位和开发企业一定幅度的选择权。
表1居住（含兼容商业服务设施）用地规划平均高度控制指标建议表
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总建筑密度
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-
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45﹪
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40﹪
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35﹪
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总容积率
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≤1.0
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1.0
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1.2
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1.5
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平均层数
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2.2
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3
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4.28
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平均高度
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9.0
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9.0
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15
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总建筑密度
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34﹪
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33﹪
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30﹪
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27﹪
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总容积率
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1.8
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2.2
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2.6
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2.7
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平均层数
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5.29
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6.6
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8.6
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10
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平均高度
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18
|
21
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27
|
30
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总建筑密度
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25﹪
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24﹪
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22﹪
|
21﹪
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总容积率
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3.0
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3.3
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3.6
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4.0
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平均层数
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12
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13.7
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16.3
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19
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平均高度
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36
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42
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51
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57
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（五）建议结合城市形态分区和基准容积率对建筑高度进行间接控制，为土地出让条件的论证提供依据
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图 3三级形态分区建议范围图 |
结语
建筑高度和容积率的控制是一个复杂的系统工程，重庆市高度重视大区域城市设计对重点地区控规的编制的基础性作用，已得到业界的肯定。但对微观建筑高度和城市形态的控制往往在规划设计条件核发前，作为管理部门的心中是无数的。北京、上海和武汉等地重视地块设计条件核发前的研究，使得核发的规划设计条件相对细致，管理部门在核发设计条件时对可能的建筑形态有一个明确的引导，使建筑师有更全面的设计依据，使得最后提交的小区建筑设计方案基本与管理部门的预期一致。这方面的经验重庆是否能够学习和借鉴。本文提出的一些关于建筑高度和容积率控制的建议，供各位同仁参考。
参与研究的还有彭瑶玲、李勇强、王发成、李兰昀等同志，在此一并表示感谢。