2011年两会《有关房地产之土地财政》评论
谢逸枫：土地财政不是导致高房价万恶之源
核心提示:“高房价”，无疑是本次两会上最“热”的词。2009年的房价涨得太猛，在很多区域甚至超过了高峰期的2007年。参加两会的代表委员们猛烈“抨击”，对房价高企的起源，众说纷纭。在代表委员们的意见中主要集中于几点：一、城市化进程迅速，刚性需求庞大，但土地资源有限；二、投机者众，推波助澜；三、保障性住房建设上政府失职；四、开发商谋取暴利，囤地捂盘等手段；五、地方政府垄断，地价高企，源头上制造了高房价。又与目前施行的土地市场招拍挂制度息息相关。然而房价究竟能不能降？怎么降？谁来降？房地产市场的利益链条究竟是怎样一个图谱？到底是哪些环节助推了房价上涨？如果要房价下降，又要在哪些环节“开刀”？
2011年3月3日两会前，《澳门日报》报道， 中国内地房价如同弹簧，越压越要往上跳，新年首月多数城市住宅价格进一步上扬。在中国“两会”召开前夕，民生问题更受关注，预示着房地产调控只能是更紧。未来随着“新国八条”细则的逐步落实，房价上涨势头有望减缓。“两会”关注楼价 涨幅减缓。中国房价如同弹簧，越压越要往上跳，新年首月多数城市住宅价格进一步上扬。
根据国家统计局2月18日发布改革后的房价统计数据，虽然没有了平均价格同比和环比涨跌幅的数据，但从70个城市各自的价格走势上看，今年1月份全国房价仍以“涨”为主。从这组被普遍认为“更接近真实市场状况”的统计数据上看，1月份可观的房价上涨幅度，更凸显出1月底出台调控措施的及时性和重要性。
根据数据，今年1月，70个大中城市无论是新建商品住宅的价格，还是二手住宅的价格大都出现了不同程度的上涨，只有少数城市出现小幅下跌。在新建商品住宅方面，70个城市中仅有西部3个城市的房价出现了环比的小幅回落，与去年同月相比，出现价格回落的城市更是仅有两个；在二手住宅方面，70个城市中同样仅有3个城市的房价出现环比回落，与去年同月相比，出现回落的城市也仅有5个。
在中国“两会”召开前夕，民生问题更受关注，预示着房地产调控只能是更紧。未来随着“新国八条”细则的逐步落实，房价上涨势头有望减缓。介入过深引负作用。近期楼市成交量跌入“冰点”，暗示调控效果正逐步显现。但分析师也警告说，目前房地产调控举措并未触及“土地财政”的核心命脉，而房地产庞大的产业链对经济仍有至关重要影响，因此调控力度把握以及地方政府的执行力如何仍有很大不确定性。虽然大家不愿意承认中国房地产绑架经济这种观点，强调要弱化过份追求GDP增长，但不可否认房地产行业庞大的产业链对经济的带动作用，国民经济支柱行业的作用不容易改变，地产仍属支柱行业。
笔者认为,中国“土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。土地财政’是个俗称，一般是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。附着在土地上的收入，还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节，土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门，都会收取不菲的费用。地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来，特别是在城市基础设施投融资上，地方政府获得的抵押贷款增长较快。
想今年中央财政可能会大幅度增加也就是千亿最多不会超过两千亿的规模。中央已经明确，土地出让金收益净收益10%必须用于保障性住房建设，土地出让金的净收益大致在30%到40%。我们去年的土地出让金是2.7万亿，大数3万亿的话，那么三四一十二，也就是1200亿。加起来就是2、3000千亿，离1.4万亿差距很大。
我国有储备用地或征用土地———招拍挂-（获土地出让金：入地方国库；税费：入地方及中央政府）-开发商———项目建设、出售-（开发商付出建筑成本费；税费：入地方及中央政府）———购房者买单———二手房买卖（仍涉税费：入地方及中央政府）———拆迁或改造可能——再进入市场。土地出让金和土地出让制度。
笔者认为，我国对土地财政依赖极其严重，非朝夕可解。按照财政部12月公布的数据，前11月全国的财政收入是7.6万亿，其中地方本级财政收入为3.65万亿元左右，预计全年我国的财政收入可以突破8万亿元，如果按8万亿元的保守估算，2.7亿元的地价款收入将占到全国财政收入的33.75%，占据地方本级财政收入的一半以上。国土部2010年全国住宅用地供应计划18.5万公顷，同比增加约140%。但计划不如变化，各地方政府并没有如期完成土地供应，而是以饥饿治疗在年末推动土地价格节节上升。
2010年前8月11个城市完成全年商品住宅供地计划的47%，土地出让金收入却已达2009年同期的76%，除上海外，一线城市只完成2010年供地计划的20%-30%。中国指数研究院的数据显示，前9个月，全国105个城市累计供应住宅用地同比增加58%。前11个月，全国120个城市住宅用地供应和成交面积分别同比增加43%和40%。12月，全国120个城市共有5966万平方米的住宅用地入市交易，达到本年度峰值，同比增长11%，环比增幅则高达35%。
最终全国120个城市全年住宅用地累计供应量高达4.58亿平方米，同比增加38%，远远低于全国平均80%的增幅。一线城市(含杭州)仅上海超额完成土地供应计划，深圳、北京完成率分别为76%和61%，广州完成率最低，仅为41%。二三线城市完成率普遍好于一线城市，但温州、重庆的完成率仅为27%和23%，成为完成率最低的城市。说明重庆市对于土地之依赖，对于饥饿疗法手法运用之娴熟。
2011年1月20日，财政部发布报告，2010年1至12月累计，全国财政收入83080亿元，比上年增加14562亿元，增长21.3%。其中，财政收入中的税收收入73202亿元，增长23%；非税收收入9878亿元，增长9.8%。税收收入仍占我国财政收入的主体，2010年占比为88%。2011年1月20日，统计局发布，我国2010年的GDP增速为10.3%，同期的财政收入增速已经是GDP的两倍多，我国税收、财政收入增速过快，这种增速应该得到控制。
根据统计，2009年土地出让金已经占到同期全国地方财政总收入的46%左右，审计署公布的情况表明，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政治性债务余额合计2.79万亿元，一旦地价回落怎么办？据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。而卖地收入是还贷的主要来源。
根据2011年3月7日,《两会会议》财政部报告，2010年全国土地出让金增1.1倍至2.9万亿元。财政部部长谢旭人指出，2010年全国国有土地有偿出让收入为2.94万亿元人民币，较去年同期增加106.2%。
在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政收益，而是获得这一收益的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。
统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70％上下波动。而1994年以来，省、市政府也在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。
一些二线城市成为开发商进军的重点,卖地收入同比翻倍。地方政府一直保持着“前松后紧”的供地节奏,或许是有意为之。因为上半年放慢供地节奏,会在一定程度上造成供不应求的市场预期,从而推高此后的土地成交价格。之所以会出现这样的情况,其根源在土地财政。土地财政问题不解决,“地王”的记录就会不断刷新。
笔者认为,土地财政的需求，追求GDP的职能冲动，使一些地方政府不想、不愿对楼市“痛下杀手”。财政部最新数据显示，2010年全国财政收入达到83080亿元，增长21.3%。此前，据国土资源部的数据显示，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。“土地财政”占全国财政收入比重高达33.75%。在过去5年中，土地出让收入总额超过了7万亿元。
可以说，高房价的背后是政府“土地财政”作祟。当前，各地在加快发展的过程中，普遍出现地方政府高度依赖卖地等“寅吃卯粮”的现象。之所以出现“土地财政”，专家的说法是地方税体系没有成形，地方政府要贯彻自己的发展战略、出政绩，只能通过卖地、借债来筹资。
土地财政，某种程度上是逼出来的。按照目前的分税制，增值税75%交中央，所得税60%交中央，即使在东部发达地区县区预算内财政也是“吃饭财政”。该区2010年财政总收入58亿元，上交给中央29亿元，再除去上交省、市两级，区一级可用财政去年13亿元。如果不搞土地经营，这些老百姓住房事情再过两届政府都解决不了。
笔者认为,房地产业的上下游以及横向产业链涉及60余个行业，能创造大量就业岗位，带动客观的国内生产总值，在国民经济发展中能力强，功劳大。目前，房地产投资占我国固定资产投资的比重已经接近20%，占GDP的比重接近10%。个别地区这一比例更高，有些城市甚至把房地产当做地方政府的经济命脉。尽管有人不断提出尖锐的批评，并建议将房地产业“剔除出支柱产业”行列。但这样的批评声音，总显渺小。
尽管在国家“十二五”规划和地方政府“十二五规划”中，没有明确将房地产表述为“支柱产业”，但其作为支柱产业的地位在相当长时间内仍难动摇。特别是在宽松货币政策渐退的2011年，为保增长、更为保民生，中央仍不得不延续扩张性的财政政策。各级政府财政或将面临巨大压力，经济增长和财政增收仍需房地产支持，房地产业恐难被推下“神坛”。
例如,据北京市土地整理储备中心截至12月23日的数据统计，2010年北京土地市场成交的经营性用地和工业用地共计252块，土地出让金累计1516.5832亿元，是2009年全年的163.4%。此外，2010年12月，受到岁末因素影响全国各地出现不同量级“地王”。这些均说明，在现行的税费政策下，房地产业带来的如此巨大的财政收入诱惑让地方政府难以抵挡。财政数字的满足感不断刺激地方政府的卖地冲动。
例如2010年上海市生产总值（GDP）16872.42亿元，按可比价格计算，比上年增长9.9%（见图1）。其中，第一产业增加值114.15亿元，下降6.6%；第二产业增加值7139.96亿元，增长16.8%；第三产业增加值9618.31亿元，增长5%。“十一五”时期上海市生产总值达到69054.99亿元，按可比价格计算，年均增长11.1%。
例如2011年上海全市生产总值中，公有制经济增加值8537.87亿元，比上年增长8.3%；非公有制经济增加值8334.55亿元，增长11.7%，占全市生产总值的比重由上年的48.4%提高到49.4%。其中，私营及个体经济增加值4060.29亿元，增长10.3%，占全市生产总值的比重达到24.1%。全年地方财政收入2873.58亿元，比上年增长13.1%。其中，增值税388.62亿元,增长4.3%；营业税933.91亿元，增长11.2%；个人所得税261.2亿元，增长13.3%；企业所得税606.05亿元，增长25.8%。
例如，2010年经历了一场土地的盛宴，全国的土地出让成交总价款2.7万亿元人民币，同比增加70.4%。与2009年只有杭州、上海两城市土地出让金略高于千亿元不同，2010年北京、上海、大连3个城市土地出让金大幅度超过千亿元。其中北京以1628亿元位列状元，上海以1530亿元位列榜眼，而大连则以1117亿元位列探花。
笔者认为,根据数据,上海2010年地方财政收入2873.58亿元，其中,来源于土地出让金收入有1530亿元,占到地方财政收入55%，占到GDP12%。另外,2010年上海市生产总值（GDP）16872.42亿元,根据国税总局公布,2010年上海统计出，税收收入合计为8003.4亿元，占到GDP55%。
有数据表明，一套住房的各项税费共计62项，其中房地产的税有12种,如果包括房产税有13种,另外是房地产的费有15种,共计63种,占到房地产价格的30%～40%，也难以令人联想到道德和道义。
笔者认为，其实，房产税收收入对保障房贡献甚微，难以替代土地财政。以重庆为例，2010年高端住宅和别墅销售额为163亿元，仅占住宅总销售金额的8.83%，对地产销售影响较小。税收收入也比较微薄，若分别以累进税率0.5 %、1%和1.2%计算，税收收入分别为0.81亿元、1.63亿元和1.96亿元，而重庆2010年的土地出让金为642.08亿元，高端房产税收入仅为土地出让金的0.3%，因此难以替代土地财政。而对于重庆公租房的支持，重庆三年建4000万平，大约需要1000亿资金，平均每年需要333亿资金，那么高端房产税收入的贡献率也仅为0.24-0.59%，可谓杯水车薪。
3月7日，全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所研究员梁季阳发言语惊四座“房地产市场的病根在于土地垄断，在于地方政府对土地财政的过度依赖。全国政协委员梁季阳就在政协全体会议上直言：“地方政府是我国房地产交易中最大的获利者。”
全国政协委员、富力地产老总张力曾表示，现在开发商造房成本中，半数以上都在土地出让环节。他披露，以前土地成本只占20%，现在占到了60%-70%。因此，现在政府一般卖地的利润高达200%，而开发商的利润只有10%.
全国政协委员、重庆市政协副主席陈万志表示：一套房子经过立项、建设、配套、销售等多个环节，相关的税费达到62项。“更为严重的是据抽样调查，部分项目的税费，已占到房地产价格的30%-40%，征收环节多，存在重复征税和多次收费问题，一定程度上推高了房价。”
全国人大代表、温州市人大常委会副主任王小同则提供了一家房地产企业的部分税费清单：以销售额100万元为基数，按销售额的5%征收营业税5万元，按利润25%征收所得税，按土地款3%征收契税，利润超过20%要采取累进方法计算缴纳土地增值税……加之地方养老、水利基金等不同名目，房地产开发公司总收入中的三成要用于缴纳各种税费。而全国最大的房地产企业万科，在全球也是销售冠军。其缴纳的税费是企业利润的1.43倍。所有这些，实际上都将在销售终端转嫁到购房者的头上，包括很多人热议的物业税。
以张力和陈万志的数据综合，开发商的土地出让成本占60%-70%，税费占30%-40%，二者占据了房地产商业链条利润的绝大部分。虽然不能完全用这些数据来判断环节利润，但从中至少可以推断地方政府成为房地产商业链条中最大的赢家。一套房征62种税费助推房价高涨，据抽样调查，部分项目的税费已占到房地产价格的30%～40%。税种设置繁杂、征收环节多，存在重复征税和多次收费问题，一定程度上推高了房价。据初步统计，我国现阶段涉及房地产的税种有12项之多，涉及房地产的收费多达50项，两者共计62项。
3月2日，全国政协委员、河南台兴房地产开发公司董事长王超斌表示，如果要降房价，首先就要降房地产行业各项行政性费用。房地产开发相关的各项行政性费用占房价的20%左右，国务院下大力气稳定房价，地方政府应该带头减税减负。今年的房价上涨过快的趋势一定会得到遏制，因为中央没有灰心，领导有信心，地方政府也会出台措施。最重要还是调控政策能不能切合实际，真正遏制房价过快上涨，光看大的政策并不是很快能显示效果，还要看各地细则的出台。
全国政协委员、广州星河湾地产控股有限公司董事长黄文仔表示，如果要降房价，政府责任要大于开发商。他去年参与的一次西安土地拍卖中，眼看着土地价格从160万元/亩，抬高到了504万元/亩，地价在6个月里涨了3倍。在全国两会召开前夕，国土资源部公布的一组数据显示，全国土地出让金总收入为2.7万亿元，同比增收70.4%。海南省委书记卫留成更是坦言，海南当年度财政收入的60%来自土地财政 黄文仔则向记者讲述了他自己的经历。兔年春节之前，星河湾有意进军西安市场。
黄文仔赴西安与当地政府官员接洽，地方政府表示欢迎星河湾到西安投资开发。当时，当地政府方面的人士告诉黄文仔，他看上的那块土地，大概每亩的价格在160万元左右，黄文仔觉得尚可接受。然而接下来的过程却出乎他的意料。他告诉记者，最终这块土地经过拍卖，以504万元/亩的价格成交，尽管黄文仔一再强调，自己不想谈房价地价的敏感问题，但他还是表示，从160万/亩到540万/亩，这样的地价上涨无法让房价不上涨。
海南省人大常委会副秘书长、九三学社海南省委副主委颜家安建议，“政府要高度重视土地财政的问题，地方财政不能主要靠卖土地。”而还有很多土地专家关心土地财政中的农民利益问题。“两会”期间，这一问题依然会被热议，所谓理越辩越明，离土地财政破解之日又进一步，然而要想彻底解决这一问题，还需政府更多智慧。
全国政协委员、重庆市政协副主席陈万志表示，我们的高房价，为什么居高不下，我分析三大原因：第一，供不应求，包括刚性需求，也包括投资需求，投机需求这都是需求。第二，地价太高。我们各地政府土地财政知道，工业用地为了招商引资很便宜，特别大企业，特别五百强地价非常优惠，综合用地，特别是住宅用地用得非常少，这套是跟香港学的，因为它是唯一垄断性的卖家，任何只要唯一垄断性的卖家，它一定会把这个东西搞得非常紧俏，然后它可以把收入得到。我也关心中间小户型普通商品房的供地情况，这个对今后普通商品房的影响非常重大。
笔者认为,怎样遏卖地冲动？老百姓骂开发商，开发商骂政府。地方政府的土地出让金，占到地方财政收入的半壁江山，在很多地方已经成为现实。在2009年的全国各大城市中，杭州以1200亿元的土地出让金收入成为全国的土地出让金之王。而同期杭州地方财政收入只有520.79亿元。土地出让金是地方财政收入的2.3倍。国家发改委主任张平公布的2009年土地出让金总收入为1.4万亿多元。而此前国土资源部曾公布的数据则是1.59万亿元。
根据2011年3月7日,《两会会议》财政部报告，2010年全国土地出让金增1.1倍至2.9万亿元。财政部部长谢旭人指出，2010年全国国有土地有偿出让收入为2.94万亿元人民币，较去年同期增加106.2%土地出让收入增长较快，主要由于土地供应规模大幅度提高，因为在城镇化、工业化进程加快的大背景下，为了增加对住宅建设用地的保障和供应，国土管理部门审核批准的土地供应量比上年有大幅度增加，导致去年全国土地供应总量达到42.82万公顷，按年增长34.2%。另外，土地招拍挂出让的比重上升，全国地价总体水平上升，征管政策的调整，以及政府切实加强对土地收入的管理等因素，亦令去年土地收入增长比较快。
例如，三亚房地产业上缴的税收占财政收入的58%，而整个海南省基本上也是这一水平。能带来这么丰厚的收入，地方政府的卖地冲动必然强烈异常。当民众攻击地产商高房价时，地产商则攻击政府高地价。这部分收入的支配权，也都在地方政府手中。虽然国家发改委主任张平表示其中主要部分用在保民生，但由于各地方政府并没有公布土地出让金的具体收支预算情况，很多人仍然无法信服。
实际上在2006年，国务院办公厅就发文《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，告知各地政府，要求自2007年1月1日起，土地出让收入全额纳入基金预算管理。但到2008年时，财政部发现大部分地方政府仍未开展预算。于是财政部再发布《加强土地出让收支预算编制的通知》，要求确保土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方政府向同级人大报告2009年财政收支预算的同时，以政府性基金预算收支附表形式报告本级土地出让收支预算。
但在2008年6月国家审计署对北京等11城市进行的审计调查中，发现均存在欠征、减免及违规使用土地出让金的问题。更为严重的是土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18%.部分城市违规使用出让金83.73亿元。其中，挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.33亿元，出借和对外投资等31.40亿元。少数城市欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。
在操作方面，11城市存在违规协议出让100多宗、689.88公顷经营性用地。2010年中央和地方预算草案首次将土地使用出让收入纳入预算，国务院将向人大报告地方政府基金性预算。此消息出台之后，一片叫好之声。因为之前处于隐蔽角落的土地出让金管理终于可以纳入正轨。但由于之前多年政策屡次颁布之后仍然无法得到有效执行，本次“土地出让金新政”能否有效控制地方政府疯狂的“卖地冲动”仍未可知。
保障房成画饼，好的政策变了味道。从去年开始，全国范围内对保障房的关注达到了空前的高度。由于商品房价格的高企，保障房成为低收入人群翘首以盼的“蛋糕”。但保障房地方政府建了多少？透明度如何？如何规划地域及价格？投入又能否保障？全国人大常委会去年10月公布报告显示，2009年中央预算中保障房投入为1676亿元，截至去年8月底完成投资的仅394 .9亿元，完成率为23.6%.到今年全国两会上，财政部发言人戴柏华表示，2009年中央财政安排用于保障房建设补助资金达550.56亿元，已超出中央安排资金的预算，比上年增加368.66亿元。但这仅占今年保障房预算的32.8%，地方资金投入情况则可想而知。
以获益土地收入1200亿元的2009年土地出让金之王杭州为例，在其2009年的财政预算中，这样表述：“在住房保障方面，今年，财政将进一步加大投入力度，安排10.79亿元。其中4.71亿元用于廉租房购置和租金补贴，安排3亿元用于危旧房改造。”这部分支出，占杭州当年土地出让金收入的百分之一还不到。地方投入资金无法落实，让保障房成为“画饼充饥”。
保障房中是否包括两限房，相关部门给他的回复是两限房不属于保障性住房。但在北京市政府的会议上，两限房却被称为保障性住房工作中的重点。当时一位建设部副部长也在座。他表示，保障性住房政策扩大化“正是给了享有特权的特定对象们以合理分配国家补贴和政策性财产收入的权利”。但“好的政策在无法去定义和约束的灰色空间中变了味道，专为穷人提供的政府保障不知肥肉落入了谁的口袋。”让许多本不应享受政府补贴的家庭利用政策的缺陷而合法获取个人的财富利益。“让穷人顶着享受国家政策补贴的帽子，却将财富向中产阶层中的特殊权利保护群体转移。不知花会落在谁家？”
中央地方博弈土地出让金，游离于中央控制之外。改革开放以来，地方财政收入在前十几年中迅猛增长，但相比之下，中央财政收入增长速度则不高，二者差距也越来越大。1990年之前，中央财政收入比率还维持在30%以上，但进入1990年之后，一路下滑，到1993年，下滑至22.02%.1994年，我国进行了分税制改革。把一些中央收入中增长较快的税种分享比例定得更高，当年中央财政收入就跃增为55.7%.但在近些年来，中央财政比率的增长程度徘徊不前，以去年为例，中央财政收入增长9.8%，但地方财政收入增长13.7%.而地方政府在一般预算财政收入之外，还有土地出让金作为重头收入来源，用于地方经济的发展。但这部分资金又往往游离于中央的控制之外。
今年中国将实施积极的财政政策，着力促进经济平稳较快发展。由于中国复苏的基础还不够牢固，不确定性、不稳定性还存在。我国经济要保持平稳较快的发展，也需要应对这些影响，还需要必要的政策支持。与此同时，我们近几年为应对国际金融危机的冲击增加了公共投资，所以有不少在建的项目还需要继续增加投入。今年又是“十二五”规划的开局之年，有计划地启动“十二五”规划重大项目，加强经济社会发展的薄弱环节，进一步提高保障和改善民生的水平，这些都需要加大财政投入，所以要继续实施积极的财政政策。
2011年3月7日14：30，十一届全国人大四次会议新闻中心在梅地亚中心多功能厅举行主题为“财政政策和有关问题”的记者会。财政部部长谢旭人、财政部副部长王军将出席记者会接受媒体采访。《地方政府不能拿土地收入弥补开支》：2010年全国土地出让金已经达到了2.9万亿元，这是否意味着土地财政现象更加严重了？未来的财政体制改革中，财政部将采用什么样具体的手段和措施改变土地财政很严重的现象？
根据财政部两会报告，2010年全国国有土地有偿出让收入是29397亿，同比比上年增长106.2%，土地出让收入增长较快，我们分析大体上有这样几个原因：一是土地供应规模大幅度提高。因为在城镇化、工业化进程加快的大背景下，为了增加对住宅建设用地的保障和供应，国土管理部门审核批准的土地供应量比上年有大幅度增加，2010年全国土地供应总量达到42.82万公顷，同比增长34.2%。这是去年土地出让收入增长比较多的一个基础性的原因。
二是土地招拍挂出让的比重上升。目前土地出让有几种类型，对公益性用地是划拨的，保障性住房、经济适用房等采取划拨的办法，只收取一部分土地出让的成本费用和转移性费用。还有就是招拍挂，大部分是商业用地、商品房的用地。去年在全国土地供应总量当中通过招拍挂形式出让的土地25.7万公顷，大体占土地供应总面积的60%左右，比上年提高4.3个百分点。相应的招拍挂以及协议出让土地的收入达到2.6万亿元，占所有土地收入当中的88%，因为是招拍挂，土地收入按照招标拍卖挂牌最后的结果来取得。
三是全国地价总体水平上升。大体有两个方面的因素，一方面城市房地产比较兴旺，对土地需求量也大。另一方面，土地转让本身的成本也在上升，主要是征地拆迁补偿成本的上升，对土地出让的价格也有影响。与此同时，大家知道，现在社会上的流动性比较充裕，一些企业资金比较多，在招拍挂的时候出价也比较高。这是地价水平总体上升，去年收入大幅度增加的一个重要原因。
四是征管政策的调整等因素的影响。为了加强土地出让收入征管，2009年年底，国土资源部门和财政部门等规定，缴纳土地出让收入的期限原则上不得超过一年，首次缴纳的比例不得低于50%。也就是说，原来土地出让当年定协议了，土地出让价款可能在第二年、第三年才交，首次有的交的是20%、30%。 2009年底做了这样的规定，缴款的时间不得超过1年，首付不得低于50%。那么2010年的土地出让收益就比往年有所增加。
五是切实加强对土地收入的管理。严格整顿这一领域的问题，以整纪纠风专项整治工作和土地矿权交易市场专项整顿，深入推进国土资源管理制度改革为主要内容，叫做“两整治一改革”的专项行动，加大对土地出让收入的审计和追缴力度，也强化了土地出让收入的征收管理工作。
主要是以上几个方面的原因造成了去年土地收入增长比较快。土地有偿出让是根据国家的土地法等有关法律法规规定收取的收入。土地收益的高低确实是与经济发展的状况，房地产市场发展的状况，以及土地的供应量的多少密切相关的。地方政府收取了土地出让收入以后，全部纳入了基金预算管理，当地政府不能拿土地收入去弥补公共财政的一般性开支。
按照法律制度的规定，土地有偿出让收入都是专款专用的，主要用于征地拆迁、土地储备开发等成本性开支。原来一些国有企业破产倒闭以后占用的土地出让后的收入还用于这个企业职工的安置等方面的支出。除了上述成本性支出之外，土地出让收入必须专项用于土地建设、水利建设，用于保障性住房、城乡基础设施建设，包括道路、城市绿化、农村生产等方面的基础设施建设，这些都是有专门规定的。
从土地收入的地区分布来看，也能反映上面结构性的问题。现在土地收入比较多的是东部的各省市，我们初步算了一下账，一年全部的土地收入当中，几乎有三分之二在东部的八九个省市，相对于中西部地区来说，这些省市往往都是财政实力比较强、公共预算的资金相对比较多的地区，它的土地收入反而多。因为这些地方的房地产市场状况、经济发展水平、土地的稀缺程度决定了这些。
而中西部22个省份土地出让收入大体上占全国的三分之一左右。从地区结构来看也能够反映土地出让收入的增长与经济发展水平、土地供求关系、市场发育程度密切相关，它也并不是由地方政府自己控制的，不是地方政府想卖多少钱就能卖多少钱。特别是2009年，因为受国际金融危机的冲击，我国经济受到比较大的影响，那时候房地产市场比较低迷，各地接连发生土地招拍挂流标的情况，因为没有人要这个地，后来经济逐步恢复增长，特别是去年经济保持比较快的增长情况下，土地出让相应增多。
下一步，财政以及有关部门将进一步积极采取措施，切实加强对国有土地出让收支的管理，确保土地出让收支全部纳入地方政府性基金预算，依法征收土地出让收入，同时也保证这些收入能够切实纳入地方基金预算。严格按照规定合理使用，加强政策执行情况的监督检查，确保土地出让收入安全、规范、有效的使用。尤其是按照现在的规定，土地出让的净收益，首先要更多地用于农田和水利建设，用于保障性住房的建设。
根据两会的财政预算报告，2010年全国国土使用权出让收入29109.94亿元，完成预算的213.2%。
在严厉的房地产调控背景下，土地收入大幅增长。你认为土地财政现象是不可改变的还是能够有所改善？土地财政是一种比较复杂的现象，也是一个比较现实的问题，它跟现行的财政税收制度是密切相关的，因为现行的土地财政其实是地方政府财政收入不够的情况下的一种现象。同时它又与土地招拍挂制度密切相关，2004年以土地招拍挂制度在全国已经普通的建立，在城镇化加速的这个背景下，房价和地价又在快速上涨，所以这几个现象，这几个制度在这个背景下叠加以后就出现了土地财政这样一个复杂的现象。
对于土地财政各方面的专家和学者其是评论比较多的，全国政协委员、经济学家厉以宁说，土地财政已经难以为继。财政科学研究所副所长刘尚希说，土地财政将成为改革的对象。但是因为土地财政是一个比较长期积累下来的社会问题和经济现象，要改变这个现象，需要很长的时间，但是我个人觉得，土地财政并不是说完全不可改变，因为我们现在在推进财政税收制度的改革，比如说我们正在进行房产税的试点，资源税也在研究，如果对这些地方税收有所完善，我觉得土地财政改善还是非常有可能的。
土地财政与房地产市场的调控有什么关系，与房价有什么关系？一般老百姓会觉得，改革土地财政，关系到财政税收制度的改革、土地制度的改革，是政府部门的事，与自己比较遥远，关系不大。但土地财政与房地产市场调控还是有关系的。如果地方政府严重依赖土地财政的现象不改变，甚至越来越严重，房地产调控的成效就会打折扣，实现遏制房价上涨的目标就会更难。
因为，在土地财政的推动下，有些地方对房地产调控就不那么积极，遏制房价的效果就不那么好。实际上中央政府对房地产调控做出一系列决策以后也意识到了土地财政跟房地产调控这个关系，意识到这个问题积累下来的一个严重性，所以在推进房地产调控的同时，也在进行地方税收的一系列改革的试点，比如说房产税的试点和研究推进之中的资源税改革等等，就是为了给地方政府提供和增加一个稳定的地方税收来源。目前由于中央与地方的财政收入分配不合理，地方政府靠土地财政来开支，因此土地价格越卖越高，高额的地价收入造成了高额的补偿，因此降低房价首先要控制地价。
笔者认为，近年来房价猛涨的原因是什么？有人认为是土地稀缺性影响了房地产价格，招拍挂使地价提高了。土地真的是导致房价异常上涨的直接原因吗？一位著名的开发企业老总说，在市场经济中，价格只取决于供求关系，而与成本无多大关系，只有在过去计划经济的年代，才会根据产品的成本定它的价格。过高的房价降不下来，开发商说是成本决定的，只要建材涨价，涨房价随之而起。其实，这是由于开发商的投资回报预期减少而引起。所有的调控手段都可能成为商品房涨价的理由，因为这触动了开发商利润空间的心理预期。
比如，90年代开发商赚钱主要是在土地上，当土地价格大幅上涨，商品房利润空间缩小，就会出现开发商用涨房价来填补心理预期的利润空间。现在销售的房子是建在以前拿地的便宜价位土地上，卖的却是目前的市场价，其利润自然比前几年更高，因而开发商不会提当年的土地成本。说建材、土地涨价是导致房价异常上涨的直接原因，这是理由而不是原因。
其实,土地财政不是导致高房价万恶之源,而是资本金运作模式比例下降。目前的商品住房开发模式，对开发商而言，最重要的成本是资本金（资本金指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金）；开发一个项目，最关心的是自有资金投资回报率。企业用只占项目总投资额20％的资本金，就可运作一个商品房开发项目，赢利空间相当大，由此又引发开发商不断用20％去滚动开发新项目的冲动。开发商只要手头有某个项目20％资金数额的钱，就会拿去投资这个房地产项目，实行滚动开发，去赚取更多的利润。
上述情况是目前开发商手头的地够开发3至7年，而开发商却仍说不够地用的原因。这也是为何前几年商品房空置量那么多，开发商对房地产项目的投资还在不断增长，引发拿地竞争激烈而地王频出的原因。开发商争着再多拿些地开发，由此拉动了地价上涨，拉动了房地产投资的大幅增加。只要商品房顺利卖出，开发商就实现用不到项目总投资额的20%的资金，赢得以一个房地产开发项目总投资额为核算单位得到的利润。在开发过程中，项目建设资金大部分是运用别人的钱。
一个商品房项目，开发商能卖掉一半商品房已有赢利（这是空置房量大的原因，也是捂盘惜售的根源所在），越是建造高档房，获利越高（这是我国商品房建设出现低价位房供应不足、中高价位房供应过量的结构性失调内在原因）。值得注意的是，在开发项目出售一半商品房已有赢利的状况下，开发商往往将余下的商品房标高价格来推缓售出节奏，期待开发地段成热后再推出以赚取更多的利润。这种业内所谓的低开高走销售模式，导致房价的不断攀升成了必然。
开发商利用购房者的钱（订金和预付款）借鸡生蛋赚取巨额利润的环节，是商品房预售。开发商绝大多数商品房预售项目，都是在利用个人按揭的资金滚动开发。据建设部透露，目前我国各主要城市商品房预售比例普遍在８０％以上，部分城市甚至达９０％以上。房地产开发通过预售来融资。商品房预售制度的关键是按揭贷款。房地产开发项目工程由建筑企业垫资施工达到形象进度后，开发商拿到了预售许可证，就启动了购房者的银行按揭贷款程序。
从运作一个项目的资金来源组成可看到，一个开发项目50%是用购房者的钱（银行按揭贷款的利息由购房者付，并承担了运营风险，但没有获得由高风险所产生的高利润；在2004年全国房地产开发到位资金中，定金和预付款达6000多亿元，仅利息就有350亿元，一进一出在实际上给开发商带来700亿元的好处）作为项目投资金额来运作，开发商投入自有资金只有20%左右，这种形同集资建房的预售运作方式，使消费者购房的风险很大，开发商投资风险少。开发商自有资金投资回报率很高。
不过，按项目总投资额除去各种成本和税费，一个房地产开发项目，开发商的利润却往往只是20%左右，经营差的是微利全国第一次经济普查数据第三号公报显示，房地产开发的利润率是7.77% 这是因为“自有资金利润率” 和“项目总投资利润率” 存在巨大的差别。
“项目总投资利润率”是销售额减去账面成本所剩余的利润与销售额之比，是账面上的利润率，可以很低，甚至可以是负数 过高的房价降不下来，开发商说是成本决定的，只要建材涨价，涨房价随之而起。其实，这是由于开发商的投资回报预期减少而引起。所有的调控手段都可能成为商品房涨价的理由，因为这触动了开发商利润空间的心理预期。
关键是资有资本金利润率 ，在社会各行业市场配置资源的机制已经基本形成的情况下，房地产投资大幅增加，表明这个行业的资本利润率明显高于社会平均利润率。一个商人做过房地产之后，从事其他行业便觉得没有味道。通过开发房地产，不少人短时间跃入中国内地富豪榜，其中很多都是白手兴家却有着和亿万财产不相称的年纪。改革开放以来，还没有哪个行业像房地产业这样盛产亿万富豪：在福布斯全球富豪榜中，500富豪大约只有30人左右是房地产商，但中国大陆100名富豪榜单上，竟有50%以上的企业涉足了房地产业，或者以房地产为主业。
有人指出，富豪们在短时间内积累数亿元的财富，这在世界资本史上是不多见的。据说资本主义国家早期的原始积累，大都经历了100多年的努力，而这些富豪财富积累只用十几年甚至几年。 中国银监会统计部专题分析组2005年9月《中国房地产资金来源状况分析报告》指出：“多年来，房地产企业自有资金不足，为了达到国家对房地产项目自有资金比例的要求，不惜采用各种变通的方式套取银行贷款来充当自有资金，特别是近两年房地产项目资本金比例要求提高到35%，房地产企业更是透过关联企业贷款、挪用已开工项目资金、向省外企业借款以及销售回款再投资等方法来拼凑自有资金，以低成本或无资本扩张。”
什么是合作建房？成本都分摊给合作各方了。资金是开发商的命脉，预售与垫资是房地产开发赚钱的秘密。在不完全竞争条件下，产生了经济学上的供求关系决定价格不能完全起作用的问题。只有去掉影响市场发挥作用的因素，使商品房回归社会平均利润，我们才能抑制房地产投资和房价的不断大幅增长。在完全竞争条件下，任何企业或个人都无法影响价格，不会出现“开发商有权不盖房”的言论。在存在不完全竞争问题时，市场不能有效率地配置资源，导致价格高于成本。
过高的价格和过低的产出，是不完全竞争带来的非效率的标志，会出现较高的房价和较高的商品房空置量。如果能实现空置房积压的都是房企自筹资金，供求决定价格就会体现出来，经济杠杆调节才起作用，才能涌现中低收入家庭买得起的物美价宜商品房。