发于8月4日《中国建设报》住房周刊之个人专栏。为讨论《土地管理法》修订的三篇系列文章的第一篇。

    近期，有媒体称《土地管理法》修改稿已经提交国务院法制办。土地管理制度的修改牵涉到全体民众和机构的切身利益，并在很大程度上影响着社会的平衡发展和安全稳定，尤其是在征地拆迁成为社会矛盾的主要来源、房价高涨引起民众普遍不满的今天，人们对《土地管理法》修改寄予了许多期待。

　　从2008年启动这一轮的修改，到2009年上半年出现过一个征求意见稿，随后转入一年的沉寂，这反映出，当前修法过程中遇到的许多难点和热点问题，很难在参与修法的各方中取得一致意见。这种修法的艰难，体现的恰恰是我国在法律的订立和修订过程中存在的种种问题。

　　修法大致存在两种可能的做法。一种是稳妥路线，把前一段时间内出台的各项法规政策相关内容进行综合，把领导的指示和意见写进去，不打破现有体系，不求前瞻与突破，周边法律政策和相关文件一变就要再次修法，安全有余而稳定性不足，可谓回顾总结式的修法。

　　另一种是开拓路线，先找清楚现有法律存在的问题及原因，再建立解决问题的基本原则，比如平等与公平原则、市场化取向等，基于这些原则对现有法律进行全面的重建，体现出一种历史的穿透力与精神力量，保证法律出台后具有较好的稳定性与适应性，此可谓理想指引式的修法。

　　从道理上来说，高层级法律如《宪法》、《物权法》之类的订立与修改应采用开拓路线，尤其是在订立之时。这一层级的法律在精神与原则方面需要清晰与明确，能指引低层级法规在很长时间内的发展演进方向。那么低层级法规只需要采取稳妥路线即可。

　　上述方法面临的一个无法突破的问题是，如果高层级法律停滞不前，本身采取稳妥路线，将把本来只需要采取稳妥路线的下级法规的修订推到一个尴尬境地———如采取稳妥路线，则无法解决当前遇到的种种尖锐矛盾，沦入犬儒主义的套路，被各方指责；如采取开拓路线，在修订过程中很容易被与上位法冲突为理由而无法通过，即使通过，在实施过程中由于无配套的法规支撑也举步维艰。广东省人大2005年通过的《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》最终效果不彰，就是一个例证。

　　《土地管理法》就正处于这样的尴尬境地，在《宪法》、《物权法》没有进行相应改革的情况下，当前各方期待它来解决集体土地流转、征地、土地供应乃至住宅用地续期费用等问题，必然把它推到尴尬境地。最后的结果和很多类似的修法过程一样：修改初期，提出很多突破性建议；在修改过程中，这些建议一次次被拧回来；修改完后，得到一个缺乏新意的现有法规的回顾总结版本。

　　1986年《土地管理法》颁布之后，已经历经了三次修订，1988年的修订内容包括所有权、使用权分离，建立有偿出让制度；1998年的修订强化了耕地保护；2004年则把原法中的“征用”细分为“征收和征用”。每一次修订都是缘于上位法事先作出修改或者中央文件的指示，已经清楚地表现出其下位法只能走稳妥路线的特征。

　　因此，对《土地管理法》寄予过多期望，希望通过它来毕其功于一役，是不合现实的，这种期望应该寄托在《宪法》的修订以及《物权法》当年制订的时候。在更上位的法在修订时没有吸收这些内容的情况下，转而寄托于下位的《土地管理法》修改，只能得到一个失望的结果。