关注“二套房贷”调控政策
陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
继2010年4月14日，国务院常务会议决定从严格的信贷税收政策、增加住房有效供给、加快保障性安居工程建设、加强市场监管等四方面确定了遏制部分城市房价过快上涨的政策措施之后，2010年4月17日，国务院又发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》》（国发〔2010〕10号），这个被业界称为“新国十条”的楼市新政从政府监管、金融政策、交易税费、土地交易、房源供应等多方面作了严格规定，被称为“有史以来力度最大的一次楼市调控”。
为贯彻落实“新国十条”精神，规范商业性个人住房贷款中贷款申请人第二套住房认定标准，住房和城乡建设部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会2010年5月26日联合发布了《关于规范商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准的通知》（建房[2010]83号，以下简称《通知》），对商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准进行了规范。通知规定：“商业性个人住房贷款中居民家庭住房套数，应依据拟购房家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)成员名下实际拥有的成套住房数量进行认定”。“有下列情形之一的，贷款人应对借款人执行第二套(及以上)差别化住房信贷政策：借款人首次申请利用贷款购买住房，如在拟购房所在地房屋登记信息系统(含预售合同登记备案系统)中其家庭已登记有一套(及以上)成套住房的；借款人已利用贷款购买过一套(及以上)住房，又申请贷款购买住房的；贷款人通过查询征信记录、面测、面谈等形式的尽责调查，确信借款人家庭已有一套(及以上)住房的”。“对能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民申请住房贷款的，贷款人按上述规定执行差别化住房信贷政策”。 “对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民申请住房贷款的，贷款人按第二套(及以上)的差别化住房信贷政策执行；商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况和地方政府有关政策规定，对其暂停发放住房贷款”。该《通知》的出台意味着房地产调控的力度进一步加大。为何在此时出台二套房贷的认定标准？应该与市场动向有密切的关系。自2010年5月中旬以来，随着欧洲债务危机的加剧，市场开始憧憬政策转向的美妙前景，不少人开始猜测房地产调控政策可能要松动。于是，房地产股票开始大幅度反弹，有些城市的房地产交易量出现明显的回升，昆明等城市开始出现价格上涨的现象。因此，适时出台此项通知可以传递一个明确的信号：中央有关房地产调控的政策不会转向！
综合来看，《通知》具有两大特点：一是二套房 “认房又认贷” 的标准得以确认。《通知》要求，如果贷款人所在地的房屋登记信息系统中其家庭已登记有一套（及以上）成套住房，或者借款人已利用贷款购买过一套（及以上）住房，又申请贷款购买住房的，购房者在申请贷款时都将被算作二套房，将实行差别化的住房信贷政策。也就是说，贷款人在申请贷款时，以“认房又认贷”来确定购房者贷款购买的是第几套住房。既认房又认贷的原则，认房是认现有的房，认贷是认曾有过的贷。值得注意的是，标准中没有提及第三套，只提第二套(及以上)，可见，第三套及多套房贷款可能逐步向第二套的标准靠拢。二是银行可启动补充调查。《通知》第三条明确，除了根据交易系统查询外，“贷款人通过查询征信记录、面测、面谈（必要时居访）等形式的尽责调查”确认购房人的购房情况，实际上是对交易系统漏洞的补充排查。对于“当地暂不具备查询条件而不能提供家庭住房登记查询结果的，借款人应向贷款人提交家庭住房实有套数书面诚信保证”，这些细则也通过“信用备案”的补充方式严格了认房认贷的执行程序，使得各个银行机构在执行层面更清晰、有据可依。严管需求是新“国十条”的主要内容之一，此次二套房认定标准的出台是对此前政策的延续与配套细化。“认房又认贷”正式成为全国统一的二套房新认定标准。
房地产市场的冷暖与金融调控的松紧息息相关。2007年面对快速上涨的房价，中国人民银行、中国银监会联合发文，提高二套房的首付比例和利率水平，成为当年楼市的转折点；在国际金融危机爆发后，原本从紧的房贷政策口子出现松动，2009年房地产市场呈现快速增长。事实上，从2007年至今，中国人民银行和银监会就二套房贷政策已先后下发过多份通知，但在宽松信贷政策和信贷指标压力之下，一些银行暗中降低了二套房贷的首付成数和贷款利率标准。在很多城市，购房者在申请二套房贷款时都能享受到购买首套房产的优惠。这种做法直接或间接地导致了当前房地产市场的供不应求及房价的快速飙升，并促使国内房地产市场正由消费为主导的市场向投资为主导的市场发生转换，这可能会引发新一轮房地产泡沫。因此，严格执行二套房贷政策是大势所趋。
表1 2007年-2010年的“二套房贷”政策一览表
日期政策及主要内容
2007年9月27日中国人民银行、银监会发布了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发[2007]359号），对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套(含)以上住房的，贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍。但这一政策对第二套房的界定并未清晰。“9·27”新政，成为“压死骆驼的最后一根稻草”，房地产市场转入低迷。
2007年12月11日中国人民银行、银监会联合发布的《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》（银发[2007]452号）对第二套房界定定调，重点明确了以借款人家庭（包括借款人、配偶及未成年子女）为单位认定房贷次数，已利用公积金贷款购房的家庭，再次申请房贷，将视为第二套房。
2008年10月27日自2008年10月27日起，中国人民银行将商业性个人住房贷款利率的下限扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%。对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房贷款需求，金融机构可在贷款利率和首付款比例上按优惠条件给予支持。但此举并非意味着放宽此前对二套房贷政策的规定。
2008年12月20日国务院办公厅发布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发[2008]131号），进一步明确了2008年12月17日国务院常务会议放松“二套房策”的措施。该文件第二款第四条明确提出了“对其他贷款购买（第一套住房超过当地人均住房面积的）第二套及以上住房的，贷款利率等由商业银行在基准利率基础上按风险合理确定。”同时规定：“对已贷款购买一套住房，但人均住房面积低于当地平均水平，再申请贷款购买第二套用于改善居住条件的普通自住房的居民，可比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策”。这意味着，二套房认定标准“松绑”。
2009年6月22日银监会印发《关于进一步加强按揭贷款风险管理的通知》（银监发[2009]59号）要求，严格遵守第二套房贷的有关政策不动摇。要坚持贷款标准，严格借款人资格审查，审慎评估借款人风险，确定合理的贷款利率。不得以征信系统未联网、异地购房难调查等为由放弃“二套房贷”政策约束，不得自行解释“二套房贷”认定标准，不得以任何手段变相降低首付款的比例成数。对于违反“二套房贷”规定发放的住房按揭贷款，即使贷款已分类为正常类或关注类，各银行业金融机构要重新对其分类，同时要严格追究相关违规责任人员的责任，并及时将拨备补提情况和责任人追究查处情况上报相应监管部门。
2009年7月17日在2009年第三次经济金融形势通报会上，银监会主席刘明康强调，要控制房地产贷款风险，严格执行“二套房”标准，严格按规定执行住房按揭贷款首付款比例和贷款利率，对投资性住房要坚持首付高成数、利率严格风险定价和资信严格审查的原则，严格执行与借款人100%“面谈”“面签”制度，采取切实有效措施防范“假按揭”、“假首付”现象的发生。
2009年7月20日上海银监局转发了银监会近期下发的《关于进一步加强按揭贷款风险管理的通知》，要求在沪各银行严格按照《通知》精神，加强信贷管理，切实防范按揭贷款风险，对二套房贷不得变相降低成数最低首付四成、利率上浮10%的政策底线。
2009年7月23日银监会发言人廖岷再度宣称，二套房贷及其有关政策不可动摇。廖岷表示，近年来，中国银监会高度关注房地产市场的发展，坚持以审慎有效的监管防范房地产信贷风险。对购买首套普通自住房和人均住房面积低于当地水平，再申请贷款购买第二套用于改善居住条件的普通自住房的居民优惠政策不变，但绝不可延伸适用。对二套房贷款，中国银监会始终要求商业银行坚持执行40％及以上的首付比例，这一政策从未进行调整。
2009年10月10日上海银监局下发了《关于进一步维护上海银行业良好竞争秩序的通知》，要求各商业银行维护良好竞争秩序。其中，明确规定，各行要认真贯彻执行住房按揭贷款首付比例及利率等方面规定，特别要严格执行“二套房贷”相关监管要求，避免住房按揭贷款业务的过度竞争。
2009年11月1日南京市住房公积金管理中心召开媒体通气会，正式公布收紧公积金贷款的一系列办法。与此同时，北京、杭州、石家庄、大连等地银监局也分别重申：“二套房贷”首付比例不得低于40%，并且不能享受贷款利率优惠。
2009年12月14日国务院常务会议研究完善促进房地产市场健康发展的四项措施中，第二项是继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房；加大差别化信贷政策执行力度，切实防范各类住房按揭贷款风险。
2010年1月7日国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号（“国十一条”）中再次强调：金融机构在继续支持居民首次贷款购买普通自住房的同时，要严格二套住房购房贷款管理，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求。对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率严格按照风险定价。
2010年4月14日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署遏制部分城市房价过快上涨的政策措施。会议决定：实行更为严格的差别化住房信贷政策。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30％；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，大幅度提高首付款比例和利率水平。
2010年4月17日国务院发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）（“新国十条”），规定，对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭(包括借款人、配偶及未成年子女，下同)，贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高，具体由商业银行根据风险管理原则自主确定。
2010年4月30日北京市政府发布《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》(京政发[2010]13号)（“京十二条”），“京十二条”新政首提“认房又认贷”措施。“京十二条”提出，在认贷的同时，金融机构可依据有关规定，通过本市房屋交易权属系统数据等认定第二套住房。北京成为了第一个对第二套房执行“认房又认贷”的城市。
2010年5月26日住房和城乡建设部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于规范商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准的通知》（建房[2010]83号），对商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准进行了规范。
2010年7月12日针对近日部分网络媒体称房地产市场调控有关政策可能取消的报道，住房和城乡建设部有关负责人表示，下一阶段，住房城乡建设部将督促各地继续坚定不移地贯彻《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“新国十条”）及相关配套政策措施，严格执行差别化的住房信贷政策，在支持居民合理住房消费的同时，坚决遏制投资投机性购房。
针对近期有媒体关于“个别地区放松三套房贷”的报道，银监会新闻发言人表示，对于各商业银行贯彻落实国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》以及住建部、人民银行和银监会《关于规范商业银行个人住房贷款中二套房认定标准通知》的政策要求和标准没有任何变化，各商业银行要严格执行，不能动摇。
2010年7月15日北京全国率先出台二套房贷细则，发布《关于落实商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准有关问题的通知》，该《通知》提出：今后，北京贷款购房人在申请住房贷款时还要申报家庭住房情况，提供虚假信息一经查实后，将记录到中国人民银行个人信用信息技术数据库中。今后，北京贷款购房人在申请贷款时应填写《家庭拥有成套住房申报表》申报家庭住房情况，而银行应根据申报情况、面测、面谈(必要时居访)、征信查询、房屋交易权属信息查询等方式确定差别化住房信贷政策执行标准。
从2007年首次提出“购买第二套（含）以上住房的贷款首付比例不得低于40%”开始，二套房认定标准经历了一个“以个人贷款记录为标准→以家庭贷款记录为标准→标准‘松绑’→ 以家庭为单位、既以贷款记录为标准，又以房屋数量为标准”逐渐严厉的认定过程。由于此前银行一般通过银行内部的征信系统来认定购房者是否有过贷款购房的记录以及贷款是否还清等，其认定基础为认贷不认房，并不涉及购房者通过贷款以外的方式购买的房屋，而此次新标准明确提出金融机构在认定二套房时可查询房屋登记信息系统数据，弥补了银行征信系统无法显示购房者房屋拥有情况的不足，是历史上最为严厉的认定标准。言之“最严”是在二套房的认定上，2007年曾经出台过相应的标准，但2007年实行“认贷不认房”的原则，即在认定是否属于二套住房时，只看贷款方有无房贷记录，如果有过贷款记录，即使还清二套住房。但如果贷款者之前购买房屋是全款支付，则再买房就不会视为第二套房。这种“认贷不认房”的缺陷是显而易见的，炒房者对每一套住房都可以通过全款支付之后，然后用房产做抵押，再去银行以其他名义贷款炒房，而在银行看来，他并不存在房贷。此次《通知》规定的“认房又认贷”原则虽然这与之前坊间“认房又认贷”的说法无异，但这样的明文规定出台后，我们在实际操作中对于二套房的认定就有依可循了。 而目前的标准，其严厉程度体现在：第一，克服了之前“认贷不认房”的漏洞，秉行以“认房”为主的标准，如果在所在地房屋登记系统或者交易系统证明已经有一套住房的，借款人首次申请利用贷款购买住房，算第二套房。第二，为了进一步堵住制度的漏洞，在“认房”的同时，又增加了两个特殊的标准：一是“认贷”，即借款人已利用贷款购买过一套(及以上)住房，又申请贷款购买住房的，不管贷款有无还清，都执行二套政策，严厉程度，前所未有；二是通过查询征信记录、面测、面谈(必要时居访)等形式的尽责调查，确信借款人家庭已有一套(及以上)住房的，也执行二套政策。这样，通过“认房又认贷”的严厉标准，等于给二套房贷政策的执行力构筑了一道坚强的制度篱笆，既可以防止执行中的跑冒滴漏，又可以监督各个银行为了私利而乱设标准，各行其是。在此政策出台之前，由于缺乏统一的认定标准，一方面给各大银行如何执行造成了很大的难度，另一方面，一些银行为了多拉客户，利用标准缺失的空子打政策的擦边球，有可能最终使二套房贷流于形式，这是已有前车之鉴的。第三，限制了外地的投资投机性购房需求。政策中有两层限制。第一层：“对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民申请住房贷款的，贷款人按第二套(及以上)的差别化住房信贷政策执行。”这一条面向全国，这对于近几年大量流蹿于一二线城市的外地投资投机需求，意味着贷款门槛和成本大幅提高。这将使全国所有热点城市的市场需求，都会受到负面影响。第二层：“商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况和地方政府有关政策规定，对其暂停发放住房贷款。”这一规定看似严厉，却会被部分地方政府有意放松。到底哪些城市才算房价过高城市，国家并无明确认定，而在当前楼市急速降温的情况下，多数城市都不愿将调控细则制定的过于严格。所以，第二层效果，反倒没有第一层的影响大。
“二套房贷”政策是房地产调控政策中最重要、见效最快的手段，对抑制投资投机性购房的作用最明显。面对“史上最严厉的二套房”政策，让不少首次购房者看到了国家调控房地产市场的决心以及房价下降的希望。“本来以为国家对楼市的政策已经够多了，没想到又出来了更严厉的政策，说明买房的最佳时机还没有到，可以再等等。”目前市场上存在的这种等待观望的心理，时而还出现一些要改变通知精神的传闻，寄望出现强劲反弹，等待时机猛炒一把，并直接影响股市的波动。这种想法很不现实。如果房价上涨过快的势头不能得到有效遏制，对房地产市场的调控政策就决不能半途而废。如果说以后会有什么改变，那只会是政策更加完善，调控更加有效。当然，在这里特别需要指出的是，二套房贷政策针对的只是房地产的过度消费和投机、投资行为，对于民众的住房需求，并不像开发商曲解的形成打压。
但值得注意的是，“老生常谈”的二套房贷收紧政策能否从本质上挤掉房地产市场泡沫、促进房地产市场稳健发展还有待商榷。因为从目前情况来看，货币政策微调短期内不会发生实质性变化，在适度宽松的货币政策导向下，资产泡沫被进一步推高的可能性仍然存在。而且，尽管新政“认房又认贷”，但是目前国内现有的房屋管理信息系统还不能满足联网核查的需求，这些“硬伤”制约了政策的有效执行。从现有条件来看，不同城市不同地区的房屋登记信息还未完全联网，无法实现交互查询。此前，有商业银行反映，房地产部门相关信息未与银行数据联网，不能共享，核实是否二套房贷，必须由借款人自己申请或委托银行，请当地房产部门出具书面资料，证明借款人的实际住房信息。不仅如此，由于各地个人住房信息尚未联网，房屋登记系统不完善致使借款人所提交的信息难以辨认真伪，房屋登记系统尚未全国联网，跨地域查询尚未实现，居民跨地域购房进一步加大了“认房又认贷”的二套房贷落实困难。而在目前信息联网的基础上，银行对借款人名下房产信息的核对也将耗费大量人力物力，这些基础硬件问题都还亟待解决。
就目前情况而言，由于各地房屋贷款登记信息系统尚未实现全国联网，认房原则仅限于同城更具可操作性，这也意味着，相比之前国务院2010年4月出台的“新国十条”而言，在异地购房上政策已有所松动，这也必然会弱化打击房地产投机的力度。好在决策层已经认识到了新政在执行过程中可能存在的问题，提出加快建设房屋登记系统，住建部7月2日在青岛召开的现场工作会上提出，要以城市住房信息系统建设为重点、以房屋登记数据为基础，建立部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库，全面掌握个人住房的基础信息及动态变化，并以此贯彻落实“新国十条”加强个人信息系统建设的相关要求，建立和完善个人住房信息系统，为落实二套房贷新政做准备。住建部要求，各城市要加快完成市、区、县系统的整合，尽快建立市一级统一的数据库，实现数据的集中统一和互联互通。住建部将制定全国住房信息系统建设的总体规划和系统建设框架、制定相关技术标准，搭建部与省级住房信息系统联网平台。可以肯定的是，伴随住房信息技术的提升，未来二套房贷执行漏洞将大为减少，未来在二套房贷方面必将“无洞可钻”。
总之，这次“二套房贷”认定标准确实比较严厉，再次证明中央调控房价的决心。当然，认定标准严格了，关键的还在于执行，银行，房屋登记和交易的管理部门，甚至民政部门，都应该强化信息的完整和互通，堵住各种钻政策空子的跑冒滴漏行为，才能使严格的认定标准真正发挥威力。如果“二套房贷”新政得到有效执行，将使投机性购房者更加谨慎，从而进一步遏制炒房行为。