阅读提示：统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变，也就是让城里有的农村也有，让城里人过的好生活农民也一样能享受。

　　具体到一座城市、一个地区，如何让农民共享社会进步成果？城乡一体化之路，到底该怎么走？

　　天津市从城镇医疗和养老保险一体化入手探索城乡二元体制弊端的解决之道；湖北省第一个城乡一体化试点城市——鄂州市则从基础设施建设、就业等多方面进行了尝试……

　　

　　敞亮的小院，宽阔的硬化路面，绿树成荫的小区；溜冰场、篮球场，商贸中心、便民服务站……鄂州市鄂城区杜山镇路口村66组村民张才生喜滋滋地说：“现在大伙住的是新楼房，吃的是自来水，看的是闭路电视，走的是水泥路，日子越过越好了。”

　　2008年，湖北省将鄂州市确定为全省第一个城乡一体化试点城市。通过城乡规划、产业发展、基础设施建设、公共服务等多项一体化探索，鄂州农村变成了新社区，农业变成了工业化的“板块基地”，农民过上了城里人一样的生活。

　　产业一体化农民加快变市民

　　家住鄂州市华容区庙岭镇恒大社区的尹荫章，今年49岁，有2个儿子，说起现在的新家，心里甭提有多高兴了。“你看，我家四室两厅150多平方米，42英寸的液晶电视、纯绿色的整套橱柜多气派，咱现在跟城里人没啥区别啊！”

　　尹荫章说，他和社区里的居民一起入股组建了恒辉物资股份有限公司，爱人开升降机，各自月收入都能达千元以上。

　　据了解，恒大社区为使农民失地不失业，发展商贸流通、建筑建材、花卉苗木、旅游服务四大产业。除居民入股组建恒辉物资股份有限公司，目前已招商引进文昌建筑公司、红莲湖生态旅游开发有限公司和东方园林景观有限责任公司。这四个公司为社区安置失地农民300—500人，每年为居民增收1000万元，为社区增加集体收入400万元。

　　为保障农民就业，真正成为城里人，鄂州市大力实施“工业千亿元产业工程”，围绕冶金、能源、建材、电子信息等十大产业集群，加大招商引资力度，着力培育市场主体，近两年全市引进和实施亿元以上工业项目107个，新增规模以上企业165家，增加就业岗位4.37万个，帮助1.5万名农村劳动力实现就地就近就业，农民平均从企业获得的工资性收入达1.1万元。2009年，鄂州市工业化率已达49%，居湖北省第一；在工业中就业的人口达到16万人，占总就业人口的25.5%。

　　农村富余劳动力的转移为农业适度规模经营创造了条件，在乡务农的农民增收空间随之得到拓展。2008、2009年，鄂州农民人均纯收入增幅分别达到16%和12.2%，比城镇居民人均可支配收入增幅高2.9和2.7个百分点，改变了该市农民收入增幅一直低于城镇居民收入增幅的状况，城乡居民收入比由2007年的2.47∶1缩小到2009年的2.34∶1。

　　基础设施一体化农村变身新社区

　　基础设施城乡一体，这在过去的鄂州是不可想象的。前些年鄂州市在主城区“超前规划”建了一个自来水厂，设计供水能力是30万吨，但主城区实际需要只有12万吨，而主城区周围的农村，却苦于没有能力普遍建水厂。老百姓说“城乡两张图，隔着一堵墙；有水流不动，无法去共享!”

　　但是，近两年来，鄂州市通过规划引导、迁村腾地、项目拆迁、城中村改造、环境整治等多种方式，计划将全市320多个行政村，1780个自然村打造成106个新社区。据测算，全部新社区建设完成后，可为鄂州市节约5万多亩土地，为未来鄂州城镇化和工业化“挤”出了空间。

　　更重要的是，新社区让农民在不离土、不离乡、不离业的情况下，实现生活方式的“居民”化转变。鄂州市共投入建设资金28亿元，强力推动水、电、气、路等城市基础设施向农村延伸。目前，在实现村村通水泥公路的基础上，全市通村、自然湾、农业生产基地的等级公路达1300公里。而且逐步开通主城区到3城10镇及106个农村新社区的城乡公共交通。

　　24个乡镇（街道）有23个连通了自来水主管网，52万农村人口喝上了与城市同质同价的自来水。乡镇用气率超过了50%。2009年，鄂州市投资3.7亿元，建设城乡电网工程，建成7个电气化镇和84个新农村电气化村。

　　鄂州还引导武汉中百、中商百货在农村开设了多个直营店、加盟店，引导农民发展各类农产品流通合作经济组织。目前，全市农村专业合作社已发展到123家。

　　农村社区基础设施和便民服务与城市无异，加上农村空气更好，环境更美，现在鄂州竟出现了“非转农”的“城乡倒流”现象：一部分早些年从村里走出去转成了市民的干部职工，现在竟要求再转回来成为村民。

　　社会服务一体化身份变得不重要

　　在鄂州，在城市务工的农民，已逐步登记为城市“居民”，以合法固定住所和稳定职业为基本入户条件，纳入整个社会服务和管理体系。留在农村的人，也逐步享受到城乡一体化的社会服务。

　　鄂州市建立了城乡一体的公共财政制度，调整和优化财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村范围，确保财政支农投入总量和比重逐年增加。2009年鄂州市对区乡镇财力补助为4171万元，另外专门安排城乡社会发展一体化资金3082万元，社会保障一体化资金12814万元等，专款专用。

　　自今年1月起，梁子湖区2万名60岁以上老人开始享受每月55元基础养老金。目前，鄂州市正在逐步建立城乡一体的社会保险体系。已经启动新型农村社会养老保险工作，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，同时加强城乡养老保险制度衔接，逐步缩小农村养老保险与城镇职工养老保险差距，建立适应劳动力在城际间、城乡间流动的养老保险关系转移绿色通道。

　　医保方面，稳步推进城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，居民参保不分城乡，不按身份，不设门槛，逐步实现可衔接、可选择、可转换。有了医保“撑腰”，农村看病就医的人员大幅度增加，城乡医院家家爆满，医生个个紧俏，农民一改过去“小病拖，大病扛”的状况，有病及时去医院。横山村村民罗修安编了首顺口溜：“种田不要税，读书免了费，看病不大贵，老了还装个保险带（养老保险），农村政策确实好。”

　　此外，鄂州农村的文化、体育事业也进入了跨越式发展阶段。鄂州市在全省率先完成乡镇综合文化站改造、农家书屋建设，“乡有站、村有室、组有户”的文化网络基本形成，农民体育健身工程开始向自然湾和社区延伸。计划到2011年，鄂州将建成各区综合文化馆，维修改造和新建20个乡镇综合文化站，实现农民体育健身工程全覆盖。

　　当然，完全打破户籍制度的壁垒，仅靠一个市无法根本实现。

　　城乡一体化，还在路上。 

　　保障不论你是谁

　　今年起，天津市城乡居民医疗保险制度开始施行。

　　2009年4月，天津市政府颁布了《天津市城乡居民基本医疗保险规定》和《天津市城乡居民基本养老保障规定》，对已经实施的城镇居民基本医疗保险制度、农村居民基本养老生活保障制度和新型农村合作医疗保障制度进行调整，统一了城乡居民基本养老和基本医疗保险制度，使城乡居民基本养老和基本医疗制度一体化。天津成为全国首个实现两项制度城乡统筹发展的省级统筹地区。与养老保险相比，医疗保险省级统筹的难度更大。

　　补贴相同，体现一致性

　　负责起草《天津市城乡居民基本医疗保险规定》的天津大学公共管理学院教授、博士生导师张再生团队在调研中发现：2009年，天津市农民人均纯收入突破万元，位居全国前列，许多农民不满足于新农合提供的医疗保障标准，而且由于每个区县新农合政策不同，农民只能在所在区县看病，报销很不方便，意见很大。城乡一体化后，这些问题迎刃而解。

　　张再生解释说：“所谓统筹，就是在一定的范围内，统一筹划保险基金的征缴、管理和使用。每个统筹区各自负责本区域养老保险基金的平衡，结余主要归本统筹区支配和使用，缺口一般都需要本级政府和本级财政填补。”新政策中，城乡居民政府补贴标准完全一样。“与从前农民缴纳20元，政府补贴80元，报销比例35%的新农合相比，农民得到了更多实惠”。

　　新政策也提高了城镇居民报销比例。根据天津市原来的相关规定，居民每年住院医疗费报销最高额度为10万元；而根据新政策，如果居民选择每人每年560元筹资档，其住院医疗费最高报销额为11万元，在各级医院住院发生的医疗费报销比例也分别提高。

　　为覆盖全市百姓，天津市对从事小时工、计时工，又从未参加过失业保险的其他灵活就业人员的社会保障也做了充分考虑，将就业年龄段未就业的成年居民和灵活就业人员全部纳入了保障范围。

　　多档选择，体现差异性

　　在张再生看来，医疗保障主要目的就是解决社会转型中产生的疾病风险问题。医疗保险的实行应该是“1+X”的思路，“1”就是城乡居民基本医疗保险，保障所有人都有享受医疗保险的机会。有了这个“1”，居民们可以加自己的“X”。由于城乡分割、重城市轻农村导致的二元医疗保障制度，使我国农民在享受医疗保障时面临着与城镇职工截然不同的待遇。从我国目前医疗保障覆盖的广度和深度来看，农民与城镇居民得到的保障相差甚远。

　　经过近年来政府的大力推行，2008年全国参加新农合的人数为8.14亿，占农村人口的91.5%。但由于存在基金筹资多元化程度不够、保障力度较低，加之医药费用上涨，农民很难享受新农合带来的保障。

　　政府作为社会安全的保护网，应当在医疗保障方面给予农民更多的支持和保护。我国的财政完全有能力为全体公民建立起基本的医疗保险。以天津市为例，经测算，实行城乡统筹后，如全员参加基本医疗保险，年筹资总额将达到11.74亿元，其中政府补贴7亿元。

　　天津市人力资源和社会保障局有关负责同志介绍，推进城乡居民基本医疗制度一体化，不等于硬性地建立完全一致的社会保障制度。天津市将按照一个制度体系，统一经办管理，多档待遇选择的思路，既考虑城乡现实差距，又有利于城乡社会保障统筹规划管理。统一后的城乡居民基本医疗保险管理职能划归劳动保障部门，由人力资源和社会保障部门统一管理，统一经办，节省资源，提高效率。