让预算“活”在阳光和真实之中
李炜光
去年临近年终时发生的“突击花钱门”，着实让朝野上下震动了一下，尽管有财政部官员出面解释并无“突击”事，但民间的质疑声并未稍减。人们反复问同样的问题：一个月时间两万亿，花得出去吗？花在哪里？效果如何？谁做评价？谁来负责？
人们担忧是有理由的。生活中常见的规矩是，谁动保险柜里的钱，旁边得有人盯着。一家公司的总经理不能在董事会批准的权力之外自行其是，其财务部门也不唯总经理是从，还要对董事会负责。居家过日子也如此。过去有钱的“大宅门”每到年终，老太爷还要把全家人汇在一起，把一年的收支账目说道上一番：佃户交了多少租、买卖赚了多少钱，大小姐吃药的花销、二太太置衣装多少银子等。治国也是一个道理。没有预算的事情就绝对不能做，有了预算才可以征税，各种开支才可以入账。可就这么个简单的道理，却成了当下最弄难明白，也最难做到的事情。
预算决定着一国政治活动的范围和方式，是一切政府行为的起点，预算不受约束的政府，必然是专制的和负不起责任的政府。所以，预算首先是个政治的和法律的问题，其次它才是经济的问题。预算属于国民收入的二次分配，涉及人民福祉。预算安排恰当，人民就可享受较高水平的公共服务，贫富和地区差距就不会太大，社会的安宁和谐程度就比较高，但如果预算安排欠当，一切就会反向运动：有了宏伟的公路和建筑，并不意味着人民就能安居乐业；有了“看上去很美”的数字，不一定人民都能享受到它的成果；培植起强大的行政权力，不见得人民就能避免堕入贫困的深渊。
缺乏预算约束导致财政资源错配
长期以来，我国财政资源“错配”的问题相当严重，该收的钱税没有收（如财富保有环节），不该收的钱（如乱收费）却没少得；该花的钱没有花，不该花的钱却大笔支出去了，而这，正是政府机构持续膨胀、公共服务提供不足的体制原因。2008年底绕过预算出台的密集刺激政策，说是以扩大国内居民消费需求为主要目的，但巨量资源的主要去向还是“铁公基”，甚至流向股楼两市，不仅造成资源的巨大浪费，还给宏观调控造成了新的麻烦。现在看，“四万亿投资计划”的效果可能不会特别理想，相关的反思还没开始，歌功颂德却已不绝于耳。
由于缺乏预算约束，中国的投资率虽已达到50%以上，效益却不断下降，资本增量产出比（ICOR）比上个世纪90年代增加了1.8倍。有学者利用我国29个省、自治区、直辖市1994—2007年的数据进行检验得出结论，认为公共投资在总体上有挤出私人投资和消费的倾向，特别是生产性的公共投资，成为挤占私人投资空间的主要因素。
试想，如果数万亿资金投下去，经济结构不合理依然，产能过剩依然，社会贫富差距依然，民间投资和消费热度不高依然，社会保障未加改善依然，官员贪腐依然，工程低效依然，大气环境污染依然，公私两界模糊依然，如是，纳税人的这一大笔银子花得是不是有点冤？
由于缺乏预算约束，公共支出中政府消费水平高而社会保障水平低的结构没有大的改观，私人消费空间被挤压，诸如“上学难”、“看病难”、“公共设施即建即废”等问题非但没有减轻，反而有越来越大的趋势。1995年时，俄罗斯人的生活水平远没有中国人高，且过去十多年中该国经济发展速度跟不上中国，可是现在他们的收入翻了5倍，生活水平是中国的3倍。印度和巴西的增长速度也赶不上中国，但其生活水平却是中国的两倍。有关方面对近年来社会上表示不满的声音和越来越紧张的府民矛盾不会即看不见，也听不着吧？
由于缺乏预算约束，大量政府性资金至今游离于预算之外，隐瞒收支、私设小金库、账外设账等违规行为绵延不绝，纳税人的“血汗钱”被肆无忌惮地使用或挪用，其所造成的资源损失无可计数。而启动于上个世纪90年代中后期的“税费改革”依然乏善可陈，那些倚赖预算外资金谋取利益的部门和单位，为维护自家对财税的自由裁量权而显示出的内在冲动，似乎令强大的中央权威也对其奈何不得。
这一切，应该是一个缺少宪法和预算法的国家才有的现象，但我国预算法颁布已有15年之久，问题在于，这部法律本身旧有的毛病没有得到及时纠正，且其权威性也没有得到应有的尊重，公民及国家立法机关对预算的控制与监督能力几乎全面丧失。在公共利益问题上，如果连预算法都不能发挥公正和法治的作用，也就不必再指望会有别的什么法律能发挥类似的作用。
强化预算的法治化
那么，在预算问题上应当怎样做才能得到社会公众的谅解和支持呢？唯一的选择就是法治化，让人民参与到财税预算问题的决策中来，这就涉及到预算法的修订、人民代表大会职责定位、预算透明度以及建立预算绩效评价体系等问题。
我国现行预算法颁布于上个世纪90年代中期，部分法律条文已经过时，而须经人大审议批准的修订工作却长期止步不前。如，土地出让金等大量非税收入至今还没有纳入预算统一管理，这样，人大代表们每年“一本正经”审议的那份年度预算报告，不过是全部财政资金的一部分而已。再如，人民代表大会介入预算的编制，只有最后的审批权，却没有修正权的条款。作为人民财富资源的保护者，没有“预算修正权”，实际上也就没有了其他权力。
历史上为什么会产生议会？是因为有财政——钱袋子的问题要解决。议会代表人民，就怎么征税和怎么安排预算问题作出决定，国王再不情愿，也不得不接受规则，因为人民有取舍的权力。议会通过的预算就是法律，或者说是具有法律效力的文件，违背预算就是违法。任何人，包括国家元首和政府首脑，不管职位有多高，权势有多大，只要他违背预算法行事，就要受到法律追究和制裁。
反观我们的人民代表大会，对预算的监控职能却严重缺位。虽然每年预算的编制从六、七月份就开始了，但人大介入预算已是来年的一月份前后，而到三月份全国人大开大会时，“预算盘子”已基本确定了。大会之上，人大会议上代表们审议预算报告的时间不过半天，此时，除了匆匆走过场，已没有别的选择，给人一种草草收场的感觉，一些人民代表对预算议题的漫不经心更令人忧虑。在人大会议上，难道还有比财税预算问题更重大的问题么？没有，从来没有。
政府的财政支出规模与政府的工作效率之间并无正相关的关系，其实预算应关注的重点不是它的执行过程，而是它的结果，而我国以往的预算却只注重资源的投入的投向和投量，从未衡量过它的产出水平，也从未规定过产出目标和应达到的效果，这必然导致政府部门拼命要钱，也同时拼命“造钱”的现象。应在人大中设立专门委员会，聘请高水平的专家，掌握预算的全部信息，依据预算评价体系做出准确的分析测评并向社会随时公布。
为了赢得公众的信任，政府应把提升财政预算的透明度作为自己的一项法定的义务，并以制度的形式严格规范信息提供的时间和方式。相关的数据应当是准确的，它来自专门的政府会计核算和国家财务报告，它也是通俗的，用人人都看得明白的表达出来应该不是很难的事情。为了让公众无阻障地得到信息，还应对现行《保密法》进行修订。我们未来的预算，它应该活在“活在”阳光和真实之中。
近日,中央政治局举行第18次集体学习，专题讨论了财税体制改革问题，这预示着，今后几年，涉及领域最为广泛的预算制度改革将成为我国结构改革的核心问题。历史的关键时期终于到来。中国经济与政治的前景如何，在很大程度上就看我们能不能在财税领域掀起这样一场伟大而深刻的变革了。
期待我们的预算：人民代表大会真正担当起自己的职责，政府财税举动受到来自人民的严格控制和全程监督，人民的钱更多地和更加高效能地应用在人民的身上。
原载《新世纪》周刊 2010年第4期，所用标题为《“阳光预算”要法治化》。