房市价格究竟应该怎么管？

——对政府部门不当干预房地产市场降价行为的思考

    载《山东物价》2009年第1期

     内容摘要：在当今房地产市场面临国际金融危机和国内经济发展放缓等因素的影响而遭遇市场滞销“寒流”的情况下，如何看待房市刚刚起步的降价竞争趋势？对企业的降价行为是支持、鼓励，还是制止、打压？ 以“低于成本价”的理由对之进行查处是否具有法律依据？对已经放开，实行市场体调节的商品房价格应该如何管理？该文结合南京政府有关部门查处房地产商进行降价销售的案例，依据价格法律法规的规定，进行了事实求是地分析，并提出了建议性意见。

    关键词：房地产市场、降价竞争、法律依据、优胜劣汰、依法治价

    在我国房地产市场遭遇世界经济危机以及受国内诸多因素的影响而陷入滞销状态情况下，受国家调控房市一系列政策措施的鼓舞，各地的房地产开发商予以积极配合，开始实施降促销竞争策略，借以激活市场，回笼资金，促进房市持续稳定健康发展。这本是市场经济条件下企业竞争行为的必然反映，对消费者来说更是好事一桩，理所当然地受到热烈欢迎和拥护。但此举却被南京市政府有关部门的不当干预“泼了一盆冷水”，引起社会舆论的极大关注，网上热评如潮，争议不断。

    《齐鲁晚报》2008年12月18日根据《每日经济新闻》文章，在其“中国新闻”栏目里以《楼盘大降价，南京开罚单》的醒目标题，报道了恒大和万科在南京的楼盘因为降价行为，将要受到物价部门和房管部门处罚的消息。据称，南京市物价部门已经向南京万科发出《价格行政处罚预先告知书》，对南京恒大房地产商的降价销售行为“还在调查中”，但声称“查处是不可避免的”。报道说，4月份，南京万科光明城市三期12栋、13栋的团购价格是7000—8000元/平方米，而相邻的同样是万科开发的金城提香均价为15000元/平方米。万科7000---8000元/平方米的房价，被认为是该小区中最好的景观房却贱卖，于是南京万科光明城市三期业主开始维权，提出共计高达8000多万元的赔偿。恒大地产旗下的南京恒大绿洲花园的毛坯房售价为4600元/平方米左右，精装房5700元/平方米，被指为“低于成本价”销售。物价部门对引起业主索赔的万科降价售房事件，已经进入价格行政处罚程序，认为万科“现已销售的光明城市花园住宅商品房，超过了核定的基准价浮动幅度，违反了政府指导价规定，且该公司提出的新增建设成本依据不足，市物价局将按照价格行政处罚有关规定进行处理。”

     那么，政府价格主管部门在市场经济条件下对房地产企业进行降价竞争的行为，究竟应该不应该进行行政干预？这种查处是不是依法行政行为？应该如何管理已经实行市场调节价的商品房价格？这是值得政府价格主管部门必须明确的问题。因为这关系到价格行政权力的行使是否合法的大是大非问题，亦关系到市场价格形成机制的建立与完善的原则问题。

     就房地产企业因降价竞争而遭遇政府物价部门处罚、查处的问题，之所以引起如此强烈的反响和争议，正是因为此举有违法行政的嫌疑，是对市场价格形成机制的不当干预，也是对企业自主定价权的横加干涉，是完全错误的。依笔者来看，其不当执法之处至少表现在四个方面：

      其一、于法无据。依法管价、依法治价、依法查价是价格行政执法的基本原则。按照政府指导价的法律规定查处已经放开实行市场调节价的商品房价格的制定，是否合法？应该说法律依据不足或者适用法律依据不当。我们清楚，我国现行的价格管理形式有三种，即市场调节价、政府指导价和政府定价。实行市场调节价的商品和服务的价格，其定价主体是企业（经营者），也就是说企业（经营者）依法有权根据生产经营成本、市场供求和市场竞争情况，自主决定所经营的商品和服务的价格。而实行政府指导价的商品和服务的价格，其定价的主体有二：一是政府，二是企业（经营者），即政府制定商品和服务价格的基准价和在基准价基础上的上下浮动幅度，允许企业（经营者）在基准价基础上和上下浮动幅度范围内自主确定商品和服务的具体销售价格。按价格法律法规的规定，除经济适用房和廉租住房实行政府指导价或政府定价外，商品房基本上是放开的，完全由市场进行自发调节，经营者完全享有自主定价权。再者说，凡是实行政府指导价或政府定价的商品和服务的价格，都已列入《政府定价目录》，凡是没有列入《政府定价目录》的都是实行市场调节价管理的商品和服务的价格，也就是说经营者完全可以自行定价。国家颁布的《政府定价目录》中，明确规定“城市居民廉租住房租金”实行政府定价，“经济适用房销售价格”、“物业管理费”、“市州城市基准地价标准、标定地价和各类房屋重置价格”实行政府指导价，而已经放开由市场调节的商品房价格的制定，并没有列入《政府定价目录》之内。倘若地方政府价格主管部门将之列入《政府定价目录》，如果没有上级政府价格主管部门的授权，是没有法律效率的；即使有了上级政府价格主管部门的授权，按照地方法规服从国家法律的规定，亦应按照国家法律的规定执行。可见，南京市政府物价部门依据政府指导价的法律规定，对其辖区市场内商品房经营者的降价竞争行为进行查处，完全缺乏“价格法律法规”的执法依据。说轻了是“不当执法”，说重了是“违法行政”，与建立健全我国房地产市场价格形成机制的目标是相悖的。

     其二、情理不通。在我国，房地产价格长期以来居高不下，消费者一直反映强烈，“望房兴叹”，高房价成为制约房地产市场健康发展的重要因素，亦是当今房市遭遇滞销、萎缩、下滑的根本原因。更由于受国际金融危机的影响和国内诸多因素的制约，房地产市场目前处于开发商“有房卖不出”、消费者“无房买不起”的僵持局面。在这种情势下，房地产开发商让利消费者，实施降价竞争策略，把降价作为进行市场竞争的重要手段，是市场供求形势所迫，是开发商的明智选择，是受消费者真诚欢迎的举动，理应得到政府的支持和鼓励，政府价格主管部门作为“人民的公仆”，岂能以“价格行政执法”的名义对之实施打压？网民反对行政机关对房市降价行为的查处亦在情理之中。这是一。第二、我国的价格法律法规对实行市场调节价的商品和服务价格的管理，从宏观角度上讲，规定既要防止价格总水平的暴涨，也要防止价格总水平的暴跌，维护市场价格水平的相对稳定；从微观角度上讲，既要反对价格暴利（有国务院批准的《制止牟取暴利的暂行规定》），也反对低价倾销（有国家发改委颁布的《关于制止低价倾销行为的规定》），目的就是为了规范经营者的价格行为，维护市场公平、公正、公开竞争秩序。就市场价格总水平而言，我们只能按照国家的政策，从宏观政策上实施调控，对企业（经营者）的经营行为加以引导，而不能对之法律规定的经营权利进行不当干预；对企业（经营者）的价格行为，我们只能依法对之进行规范，管理其价格行为，而不可对其依据市场供求形势而决定的具体价格进行干涉。这就是我们常说的“管价格行为，而不管价格水平”的道理。就上述案件来说，其房价15000元/平方米，是否暴利却没有说法，也没有去查处，但人家将房价降至 7000---8000元/平方米，则被认定是“低于成本”销售，是不当竞争，岂不明摆着是在有意维护已有的高房价吗？怎么能允许房价“只准高不准低”？房地产商的降价行为被查处，显然是政府部门以“价格执法”的名义剥夺了企业（经营者）的自主定价权，这明显违背了市场经济的价值规律、供求规律和竞争规律，违背了广大消费者渴望房价能够降下来的意愿。因此，在房价问题上“管低不管高”，执意维护高房价的做法是不可取的，道理上是讲不通的。第三、至于先期买房的消费者因现在同一区段同一房地产商所开发的商品房降价，而导致自己购买的房产价值缩水，感到吃亏，要求开发商补偿的问题，可以理解，可以同情，但同情不能代替法律，政府机关也绝不能将此作为判定现在开发商降价是不正当竞争行为的依据。消费者要求赔偿损失能否如原，开发商能否愿意在已经赚取的利润里拿出一部分给予消费者以补偿，那是买卖双方协商解决的事，是市场行为，与价格行政执法无关。报纸曾报道过北京一消费者购买商品房后仅仅一星期的时间，就碰到同一楼盘降价销售而要求退款给予补偿的问题。那只能让法律去说话，与经营者的价格行为是否符合价格法律法规的规定并没有关系，因为降不降价或者提不提价，那是经营者的权利，是市场竞争机制下的正常行为，是价格法律法规所允许的。因此说，无论是从法律法规的规定上，还是从经营者的权利上，亦或是从广大消费者的消费需求上来看，对房地产商的降价促销行为都无可指责之处，更不要说以“价格行政执法”的名义去查处了。

    其三、时机不妥。从2007年下半年我国房价从南方几个大城市可始回落以来，特别是从2008年下半年由于受国际金融危机的影响、冲击以及国内经济发展放缓、下滑的影响，房地产市场基本处于滞销的“寒冬季节”，房屋空置面积大幅提高，有统计数据称，全国空置率高达近2亿平方米，占压资金高达6000—7000亿元，房地产发展的资金链存在断裂的风险。因此，一些房地产商呼吁政府尽快采取措施、出台政策 “救市”。针对经济发展和房市面临的这一趋势，党和政府实施了一系列的调控举措，加强了对经济发展（包括房市促销活动）的调控力度：银行利率一降再降，财政税收能减则减、能免则免，目前对“二套房”购买贷款政策也进行了“松绑”，等等。目的就是为了扩大内需、刺激消费、保持经济的稳定增长，保持房地产市场发展的强大活力。但仅有政府的调控政策措施而没有房地产开发商的密切配合，政策调控的效力也是会大打折扣的。国务院刚刚发布的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》就提出，支持房地产开发企业积极应对市场变化，引导开发商根据市场变化和需求，主动采取措施，以合理的价格促进商品房销售。很明显，暗指现在的房价太高有其不合理之处。提醒开发商应以合理的价格促进房市回暖。在调控政策已经非常利于激活房市的情况下，开发商审时度势，顺势而动，配合国家的调控政策，实施降价让利的竞争策略，是其扩大市场销售份额、回笼资金、促进房地产市场长远发展的明智选择，也是认真执行党和国家关于扩大内需、刺激消费、促进增长、安定民生等重大方针的实际行动，应该说是让“消费者得实惠、企业得市场、政府得民心”的可喜之举。政府价格主管部门理应发挥其职能作用，运用价格杠杆的调节作用，积极支持、鼓励企业的降价促销竞争行为，引导企业度过危机，摆脱困境，促使房市回暖。在全国上上下下 都在想千方、尽百计地贯彻落实国家“扩内需、调结构、重民生、促增长”的社会的环境条件下，南京市有关部门及其物价部门对房地产价格的不当管制，其选择的时机是错误的，以“低于成本价销售”为由对房地产开发商的降价竞争行为进行查处更是不妥当的，引起广泛争议是难免的。正如上海复旦大学房地产研究专家所说，房产商的降价行为属于企业行为，在如今的经济环境下，降价促销是企业回收资金的重要手段，这个时候政府进行干预有些不妥，不利于房地产商应对经济危机的积极性、主动性和创造性的充分发挥。

   四是观念不对。竞争是市场经济的灵魂，优胜劣汰是市场经济的一大特征。在当今市场经济条件下，我国房地产市场竞争是很激烈的、甚至是残酷的。由于开发商的经营管理、成本管理、营销管理等的不同，其竞争力的强弱高低存在差异性，是正常现象；市场竞争中优者胜出、劣者被淘汰出局，乃市场经济的竞争规律使然，无需大惊小怪。房地产行业在这场应对经济危机、应对房市遭遇“寒流”的不可避免的博弈中，无疑面临着重新“洗牌”、重新“组合”的新格局，这是不依人们的意志为转移的客观规律和发展趋势。市场经济条件下，我们不可能像计划经济时代那样，对企业的“产、供、销”经营行为或者对企业的“生死存亡”大包大揽，“只准其胜，不准其亡”。既然搞市场经济，就必须允许优胜劣汰。不承认市场经济竞争中的“优胜劣汰”基本原则，那么，《破产法》是永远制定不出来的。新的历史时期，我们必须遵循市场经济的价值规律、供求规律和竞争规律，尤其要增强竞争规律中优胜劣汰的市场意识。而南京市政府有关部门对房地产商降价竞争行为的查处，其指导思想和市场观念则是错位的。南京市江宁区房管局局长对恒大绿洲花园降价销售行为，就直言不讳地说过：“低于成本价格销售，属于不正当竞争”，对其“查处不是为了处罚开发商降价亏本卖房子，而是担心其造成的后果，避免烂尾房出现。”意思很清楚，之所以给开发商降价竞争扣上“不正当竞争”的帽子并予以查处，目的“不是为了处罚开发商降价亏本卖房子”，而是害怕降价竞争带来“烂尾房出现”的后果。说白了，就是害怕竞争造成某些开发商的垮台倒闭，被淘汰出局，害怕降价竞争造成房价的走低而不能维持现在的高房价。此观点之所以导致舆论“一边倒”的反对，招来一片不绝于耳的“骂”声，就是因为观念错位了、屁股坐偏了、立场站歪了。行政执法应该既要维护经营者的利益，也要维护消费者的利益，而不能只站在一边说话，更不能害怕一些企业在市场竞争中被淘汰出局就去“违法行政”，充当不应有的“保护者”。这是我们行政执法机关应该引起特别注意的问题。

    对已经放开，实行市场调节价的商品房价格的管理，我们不同意对房地产开发商降价竞争行为的行政干预，认为也没有对之进行查处的法律依据，那么政府价格主管部门是否在对放开商品房价格的管理问题上就无所作为了呢？非也！事实上需要我们做的工作还有很多。就整个房地产市场而言，目前包括两大部分：一部分是经济适用房和廉租住房建设问题，这部分实行政府指导价和政府定价，以解决城镇低收入居民的住房为宗旨目标。这部分房地产价格的管理任务很艰巨，要保证国家价格政策的贯彻、执行和落实。另外一部分，就是已经放开，由市场价格机制进行调节的商品房建设问题，这部分是整个房地产市场的“大头”，也是房市建立市场价格形成机制的标志。笔者认为，对这部分房地产价格的管理工作也并不轻松，任务依然具体而繁重：

     第一、督促检查，落实明码标价制度。国家颁布并实施的明码标价制度，是规范经营者价格行为的重要法规，目的就是为了提高价格的透明度，防止经营者进行不正当竞争，避免各种形式的价格违法行为，也是让消费者明明白白消费，保护消费者合法权益的重要法律保障。物价部门要精心组织，经常检查，促使经营者特别是房地产开发商落实明码标价制度，以此规范其经营行为。并要积极组织开展“价格诚信”、质量 和价格“双信”活动，促使经营者树立“信誉第一、服务至上”的经营作风，用信誉、形象提升企业的市场竞争力。

    第二、严格执法，依法查处价格违法行为。应该承认，在房地产市场营销活动中，确实存在形形色色的包括价格上的不正当竞争行为，如不讲成本随意定价、囤积居奇、捂盘惜售、哄抬价格等人为制造供不应求紧张局势，以及制定“霸王条款”、设置合同陷阱、“一女多嫁”、价外加价、价格欺诈等价格违犯行为，等等，肆意侵害消费者的合法权益。对此，应加大依法查处的力度，予以严厉惩罚，以维护广大消费者的合法权益，维护房地产市场公平竞争秩序。同时，发挥12358价格举报热线的作用，调节价格矛盾，处理价格纠纷，创造良好、和谐的社会消费环境。

    第三、清理房地产行政收费，改进放房地产价格与收费监管。要密切关注房地产价格走势，进一步规范房地产服务收费行为，促进市场化进程；规范物业收费行为，科学、合理确定其收费标准。完善经济适用住房价格政策，加大保障性住房价格管理力度，严格经济适用住房价格和廉租住房租金审核。发挥政府指导价和政府定价的政策导向作用，以经济适用住房和廉租住房公平、公道、合理的价格水平，引导和带动普通商品房价格水平的相对稳定。同时，要按照国家支持保障性住房建设的政策，配合新农村建设，加大对农民自建住房经济上的扶持力度，开拓农村房地产消费市场。

    第四、进行成本监测，搞好价格服务。成本是价格形成的重要因素，也是经营者制定价格进行市场竞争的“秘密底线”。但由于成本价格缺乏透明度，消费者不甚了解，即所谓购销双方“信息不对称”，往往导致一些经营者在价格上搞不正当竞争。政府价格主管部门应依据其职能机构，加强对包括房地产在内的经营成本的监测、监审工作，同时建立其社会平均成本公布制度，提高社会透明度，一则可作为政府进行价格决策的参考依据，或作为政府价格执法机关查处价格违法行为的定性依据；二则可引导经营者加强科学管理，降低成本，提高市场竞争力；三则也可让消费者了解其价格形成的真实情况，促进公平、合理及理性消费。福州物价局对房地产成本价格的形成及公布制度已经进行了尝试，值得推广、仿效。这应作为我们服务于房地产行业持续平稳健康发展的重要内容。

     总之，我们的结论是 ：对已经放开，实行市场调节价的商品房价格的管理，并非不要管，亦非不能管，而是要依法行政，依法管理，管得“有法、有理、有据”，让价格管理服务于扩大内需、促进消费、保持增长的经济社会发展大局，达到“让政府得民心、企业得市场、消费者得实惠”的最终目的。这是政府价格主管部门管理房地产市场价格应达到的境界。