黄龙机构改革成闹剧的反思
——振兴区域经济通用方法的新思维启示之九
浙江省温州市洞头县 余荣星
黄龙县机构改革成闹剧是因为改革后的政府机构部门反增加100多。
黄龙机构改革成闹剧
12个人供养一个吃皇粮的人
1992年10月，一份长达48页的县级机构改革方案在陕西省黄龙县出台了。这份改革方案在黄龙县平稳实施了两年之久，改革的主要策划人和倡导人是当时的黄龙县的县委书记的韩炜。
黄龙县是个农业大县、土地面积2780平方公里，刚刚就任县委书记的韩炜本想在发展农业特色经济方面大干一场，但实际情况并不想像的那样简单。韩炜说：没有建设资金。干部、职工的工资很难按时发放。
1992年黄龙县共有4万多人口，其中3100人是吃财政饭的。1991年起担任黄龙县财政局的屈治平说：1991年黄龙县财政收入是470多万元，当年的财政支出是700多万元。
当时，全国财政供养人口的平均比例是40人供养一个财政人口，而黄龙县的比例是平均12个人供养一个吃财政饭的人，人均负担大大高于全国水平。
尽管黄龙县所在的延安地区被陕西省列为机构改革的试验区，但黄龙县并没有被列入延安地委机构改革试点县的报告。1992年5月，延安地委批准黄龙的申请。
机构精简近半 人员减了八百
黄龙县准备从机构改革入手，通过精简机构，转变职能，兴办实体，从而进行一系列的新制度的建设。
以龙口部门的改革为起点，黄龙县委所属的部门由改革前的13个变成了6个，政府部门由改革前的13个变成了6个，政府部门由44个减为16个，事业单位由94个减为58个。行政事业单位人员由3600人减为2800人。
在改革实施过程中，一些被分流，被精简的机关干部开始自谋出路，下海经商，办企业。但是对于坐惯了办公室的人来说，下海、办企业实在不是一件容易事。
王远景曾经是农业局的技术员，改革之后由于工资的变化，他不得不在大街上卖起了冰糖葫芦。王远景说，这种局面持续了大概两年时间，当时面子上过不起，心里很难受。不过收入比工资高。
改革撤并了30多个部门，原有的30多枚公章也是被锁进了抽屉，随之而来的是改革之后新单位的新公章开始投入使用，然而令黄龙县的干部始料未及的是，当盖有这些新公章送到上一级部门的时候，却碰了一鼻子的灰。
改革后任农村工作委员会主任的李明权说：当时一些业务上级不承认黄龙的改革，特别是有些职能部门就扬言停止给黄龙各种补助，停止拨款。
与农口部门的遭遇一样，其他新建的机构也是拿着工作报告却找不到可以递交上去的上级对口单位。
出于无柰，黄龙县只好又决定重新启用过去的公章。于是在，黄龙县出现了这样的奇怪现象，在改革后的各个部门里，新旧两套公章同时使用，只有这样才能维持机构的正常运转。
只好又“上下对齐”回到从前
改革后不久，黄龙县的县级党政机关里的机构数量比改革前减少了将近60%，但是两年之后人们却发现了那些被精简下来的机构纷纷又恢复回来了。
韩炜说：对上级后来明文规定的一些部门，比如说要单设的，要由经济实体变成行政主管部门的；凡是发了文的，一些部门也作了恢复。
黄龙县的机构改革是从农口开始的，而被迫进行的机构恢复还是从农口开始。他们因为财政收入入不敷出而精简机构，又因为机构本身的上下对齐不得不回到原来的轨迹。
韩炜：从军事术语来讲有点儿单兵轻进，犯了兵家大忌。如果随后其他县纷纷进行机构改革，随后市一级、省一级也进行机构改革，我估计黄龙的处境可能要好一些。
1997年，韩炜离开了黄龙县，而此时，黄龙县的机构设置已经到了改革前的状况。
精简后，一反弹更惊人
当年被精简分流出去的人又陆续回到了原来的岗位上。当年在大街上卖冰糖葫芦的王远景也在农业局机构恢复之后成为了这个局的副局长。
黄龙县财政局屈治平说：现在我们全县财政供养人口达到了4565人，年年有增长。
而在改革之前只有3000多人，怎么会有这么大的反弹呢？
屈治平说：一个地方经济落后，农村的孩子初中毕业以后，父母就尽快地能让他上中专，上3年后学回来以后尽快地能有碗饭吃，跳龙门；城镇的学生能上学最好，上不了学的要千方百计去当兵，当上两年兵回来以后你看政府怎么办？县上的压力很大。
吃财政饭的人越来越多，对财政赤字日益扩大的黄龙县来说无疑是雪上加霜，以至于黄龙县现在全年投入农业生产的资金仅有14万元。
行志强1997年担任黄龙县县长，目前，他一年的办公经费只有400元。他说：去年财政收入是958万，去年开工资大概是3100多万。
900多万元的收入3000多万元的支出，中间这些钱从哪里搞呢？
对此，行志强说：“大部分现在要靠国家、省、市的支持，县财政收入加上国家、省、市的资助，去年是两千五六百万元。差额部分就欠着（工资）。
黄龙县的机构改革经历了从膨胀到精简到膨胀的怪圈。黄龙县现在的政府机构有308个，比改革前增加了100多个。
膨胀→精简→再膨胀
为何很难跳出此循环
应该说黄龙县的改革并没有达到他预期的成效、在改革过去几年之后，记着发现，黄龙县的财政仍然是负债累累，举步维艰，在这种情况下，发展几乎成了奢谈。
中国社会科学院的陈昕博士说：黄龙的改革说明，改革不是一个地方政权靠它的意识、靠它的精密策划能够完成的事情。这是我们一个大的制度改革需要解决的问题。
黄龙机构改革成闹剧的反思
反思之一：上级领导不是弱智者就是非实用人才。
黄龙机构改革成闹剧反映了一些深层次的问题，那就是地方改革举步维艰。我们知道中央的改革主要是促进宏观经济的发展，它不可能对每一个区域都能起到讯速发展的作用，这种宏观改革对有一些地区产生了很大的作用，但是不一定对个别贫困区域起着很好的作用。因此加大地方改革力度很有必要，对县级改革问题，市级领导应该要引起重视，而对此机构膨胀、财政入不敷出、农民还是穷的问题熟视无睹，反映了市级领导的无能和弱智。
为什么地方问题积重难返，地方改革之所以失败，与上级领导的指导无方及不配合是很有密切关系的。有些人见了领导就好象见了老虎一样，见了伟人就把自己看作是猫，我认为我们神化了领导的智慧，其实就毛泽东本人来讲，它的智力还不如齐国的管仲。齐国的管仲在二千多年前就提出了承包经营各人自耕一块地的思想，而且还提出了一系列的发展工商、促进与各国贸易的主张，从这些方面来说，毛泽东确实不如管仲。我认为伟人的智力是因为在某一方面有突出的表现，但在另一方面却有可能是弱智者。由此可认为黄龙的上级领导有可能也是类似于这样的弱智者。
政治家是弱智者并不是我一个人的见解。早在公元前400多年雅典人苏格拉底就有这样的看法，他是一位博学多才的哲学家。当时雅典是公民民主政治的国家，公民会议是全国最高权力机构，照道理来说，这样产生的政治家应该是聪明人。为此苏格拉底专们去考察这个问题，当苏格拉底遍访了雅典的政治家之后，他发现那些声名显赫的人正好是极其愚蠢的，而另外一些地位较低的人倒显得聪明些。
从今天来看，我们不能认为大多数上级领导是极其愚蠢的，但是仍有个别地区的领导也不能说明是很聪明的，如果他是聪明者，为什么对此问题熟视无睹莫之奈何呢？
如果黄龙县的领导和上级领导不是弱智者，那么有可能也是智慧超群的人，而智慧超群的人为什么不能解决县级经济发展中存在的一系列问题呢？我认为领导不是实用人才是一个主要因素。
所谓的实用人才是能对解决实际问题有用才行，有的人偏面地认为领导的素质要好而且要博学多才，但这博学多才的人恰恰是不能解决一些重大的实际问题，综观历史上一些有所作为或大有作为的人并不一定是状元，而相反的是那些不是状元之才的人恰恰是大有作为的，蒲松龄到老都未能中举人，但却给世人留下了名垂青史的《聊斋志异》。李时珍接连三次举人考试都名落孙山，但却留下了《本草纲目》的惊世之作。我认为很多区域领导对自己区域的发展提不出很好的思路，有的在政府工作报告中所写的是夸夸其谈根本无法实施，那么尽管这样的领导才华横溢又有什么用呢？我认为我们要的是能确实为官一任富民一方的领导，即是这样的领导不是什么优秀人才，但是他能讲实用，因此比起那些华而不实的人总是好。所以要判定这个领导是否是实用人才，是否是振兴人才关键在于看他们的经世济民的思路如何？
反思之二：为何有的地方的机构改革顺利，而黄龙的改革却不行呢
我认为在中国大地上个别区域的机构改革也已开始进行了，并取得很好的效果。现举以下几例予以说明：
例1、顺德市机构改革见成效。
顺德市属于珠江三角洲经济开发区范围，地处珠江的西岸。1992年起，顺德市就进行了机构改革，政府把三大产业分别交给新成立的“工业发展公司”，“农业发展公司”和“贸易发展公司”经营。1993年，顺德改革了集体性乡镇企业的体制，使包括乡镇企业在内的全部企业都明晰了产权，并实行了股份合作制。与此同时，顺德还改革了企业原来的医疗保险和养老保险制度，由于它们大幅度地社会化，使政府和企业减轻了负担。对负债太大的企业，政府采取公开拍卖的形式转让，实际上等于使它们破产。在所有这些改革之前，政府制定了“产权明晰、权责明确、政企分开、贴身经营、利益共享、风险共担”的方针，以使企业避免过去那种“负盈不负亏”的状况。经过一系列的改革，顺德80%的企业分别成为上市公司、股份公司、股份合作制公司和合伙公司，它们是按照现代企业制度建立，由董事会决定发展决策的。由于投资体制的改变，政府过去要负责全部投资的90%，现在只管基础设施的投资，其他部份的投资基本实现了社会化。政府的财政来源过去是企业上缴的利润，现在是税收，政府的职能也从原来的直接经营企业转向了为企业提供服务，所谓服务就是“政府搭台，企业唱戏”。这些改革在当时叫“转换经营机制”，由于比较早就转换了经营机制，顺德的经济有了明显的发展。
现在，全国正开始进行机构改革，当人们为机关人员的分流感到压力重重时，顺德却早已没有这方面的负担了，政府也因此可以集中精力思考社会经济的进一步发展所需要的新条件，比如发展高技术的企业和为附加值高的企业创造良好的投资环境。近三年来，顺德企业的资产重组越来越普遍，出现了大企业优势互补的“强强联合”的趋势，还出现了大企业向经济发展较慢的地区“低成本扩张”的趋势。其实，人们是想抓住内地一些企业不景气的机会搞兼并。比如“科龙”集团在辽宁、营口、成都共投入几亿元建空调厂；“美的”公司到安微芜湖投资几千万元建分厂，想利用自己的技术和管理优势逐渐占领华东一片，还到重庆收购了一家风扇厂；“万和”企业跑到邻近地区办厂生产热水器。
例2、铜陵机构改革，机关人员实现了负增长。
安徽省铜陵市铜陵比内地较早进行了政府机构改革，党政机关工作人员数量连续3年实现负增长。为了适应企业改革需要，去年以来积极转变政府职能，市长着力抓社会发展和城市软、硬基础建设，向“市长抓社会 厂长抓生产”过渡，实行了党政机关干部“待岗歇岗”制度。
我认为黄龙改革之所以阻力那么大，是因为机构人员的分流问题没有解决好，至于说上级部门找不到下级部门，我认为这完全是一种托辞，找不到对口部门这个问题是很好解决的，可以采取真改革假对应的办法，至于为什么会造成这么大的反弹，是因为社会的裙带关系存在，我们知道谁也不想被分流出去，而那些原来调进来的人都是与领导有耦断丝连的人，所以在这种情况下整个社会的传统网络关系势必对这样一次伤筋动骨的改革进行强大的反弹，借口是上级部门找不到对口部门所以要重新上下对齐。
黄龙改革成闹剧说明了我们领导的无所作为及无能为力的状况。我认为机构改革首先要建立堵入调进大门制度。尔后要达到慢慢分流的趋势境界，而不能草率为之三下五除二一除了事的做法。那么在分流还没很好解决的情况下，应另僻溪径搞改革。
反思之三：陈昕博士说：“改革不是一个地方政权能够完成的事。”这句话为什么不对？
中国社会科学院的陈昕博士说：黄龙的改革说明，改革不是一个地方政权靠它的意识、靠它的精密策划能够完成的事情。这是我们一个大的制度改革需要解决的问题。我认为这句话不对。如果按此推论，那么我们只能唯马首是瞻，领导走东我们也走东，领导不走我们也不走，所以把下面政权变成上一级政权的跟屁虫，我认为持这种观点是大错特错的，下一级政权应该为上一级政权的改革探索出新路子，为上一级政权的改革提供经验，改革是一种探索和创新，从县、乡、村均可开展，如果死扳地认为改革需要上一级才行，那么按此推论，只有中央改革才行啰。
既然改革是一种探索和创新，那么我认为任何人在其位谋其职都可以搞改革。下面我们举例来说明下一级政权搞改革成功的例子：
例1、山东临邑县分流有法搞改革。
山东临邑县从农民的需要出发，组织236名乡镇机关干部创办了74个农业示范企业，既推动了农村经济发展，又促进了机关干部作风的转变，广大农民拍手叫好。今年以来，临邑县由乡镇党委、政府负责同志牵头，以乡镇涉农站所为主体，采取承包或租赁农民土地、坑塘、饲养场的方式，乡镇干部自己创办、领办；或实行股份制，与县直涉农部门联合，与农村“科技明白人”、“致富能手”一起，聘请外地技术人员共办等形式，兴办农业技术、林果业开发、淡水养殖、畜牧养殖、多种经营等农业示范企业，为群众奔小康提供示范引导服务，为农民闯市场架起一座桥梁。
为鼓励机关干部到农村创办农业示范企业，县委进行了广泛地宣传发动，并制定了一系列优惠政策，对创办基地的机关干部实行“四不变”，即身份不变，政治待遇不变。除享受原来的工资、其他福利待遇外，还可享受企业的奖金及福利待遇，允许这部份的收入高于其他干部的收入。对生产经营活动中资金困难的，由乡镇政府帮助解决。对在农村示范企业建设中做出突出成绩的脱产干部创办的农业企业制定了“双包一挂五考核”的管理措施。双包，就是包服务包水平，效益与各企业的负责人、职工的工资、奖金挂钩；“五考核”就是根据各示范服务基地的不同特点，把示范服务的效果、推广农业科技程度、本乡特色农业发展状况和农业示范企业自身效益等五个方面作为主要内容，年终进行考核。
乡镇干部创办农业示范企业，不仅解决了乡镇机关机构臃肿、人浮于事的问题。而且有力推进了农村产业化进程。创办一个农业示范企业，树立一个龙头，带动一个产业。多种农业示范企业的建立，解决了群众想干不敢干，想干不会干，想干干不了的问题。目前，全县已初步形成了粮食、棉花、淡水、养殖、畜牧业、蔬菜等五大产业。
例2、桑植县上河溪乡创办实体分流人员。
桑植县上河溪乡乡党委书记甄伯举领头创办上河溪煤炭开发有限责任公司，9名乡干部脱离原行政岗位成为公司的生产经营者，并用股份合作形式与农民结成利益共同体。他们短时间内筹资70万元对煤炭进行技术改造，使煤炭生产规模由年产的3.2万吨扩大到8万吨，转移农村劳力230人。
乡镇干部创办开发性实体，不仅使农民的生产经营减少了风险，而且推动着农业的分户生产、粗放经营向规模开发、集约化经营转变。桑植县廖家村镇人平均耕地不足1亩，但人均山地面积达8亩之多，过去多次组织农民开发山地，农民担心开发后收益慢，产品销售难。今年初，廖家村镇组建了金山实业开发有限公司，镇干部分别投入800至1.8万元，通过股份合作统一对全镇的山地进行规模开发。有了金山实业有限公司作后盾，农民由担心变放心，一下子涌现出23个承包20至170亩山地的开发大户，连在外地工作的国家干部也辞去公职到廖家村租赁、承包山地搞开发。
这充分说明了下面的政权搞改革是完全可行的，关键是在于我们要怎么搞改革。
反思之四：党委一把手的无能是黄龙机构改革失败的最主要关键所在。
人们常说蒋介石手下的汤恩伯是常败将军，于是就有了饭桶将军的称谓。后来蒋的亲信刘峙在中原大战时更被人称为猪，我认为这是任人唯亲所造成的后果。
任人唯亲产生的干部必然是外表上还可以，如不可以的话恐怕把他放到一个县里给人选恐怕也选不上。但是我认为任人唯亲现象容易造成干部的能力欠缺，这有两方面的表现：
一、真正的能力有点欠缺的人，所以便被人认为是无能的人。
二、还有一种是才华横溢的人，但是在解决经济问题方面还找不到门路，或者是改革魄力不够，致使无所作为给人产生一种无能的表现。
机构改革是牵一发动全身的事，现在我感觉到我们很多干部的头脑思维过于简单化，这种表现是头痛医头，脚痛医脚，机构庸肿就从机构改革入手，农民负担过重就从减轻税费负担入手，我认为这种思维未免太简单化了。
其实机构庸肿固然要从机构改革入手，但是更应从其他方面首先入手。如人员分流，区域经济发展等等多方面入手才行。
我认为黄龙领导无能的表现是未能解决如下的一些问题：
1、如何建立机构人员调进的防堵墙问题。
2、对如何解决经济振兴启动点问题无能为力。
3、如何解决群众小农经济意识促进人们风险创业意识的形成还做得不够。
4、如何发展集体经济做得不够。
5、建立贫困地区主导产业的问题。
6、使机关人才能大力发挥作用的问题。
……
这一系列的问题都无法解决，而就下大斧头砍机构人员问题就似乎变得单兵突进了，单兵突进的意思是其他问题不解决而直接解决机构问题。我认为不能把单兵突进理解为自己地区搞机构改革，而市及其他地区没有搞机构改革。
综上所述，上述这些问题都不能解决不仅是上级领导无方而且是该县的领导也表现出没水平没能力。
反思之五：机构改革不是振兴黄龙县经济的方法
我认为大刀阔斧的机构改革不是振兴黄龙经济的方法，振兴区域经济在外在力量不够的时候，在本地没有很丰富资源的情况下，也没有在上级有关部门强有力的支援下，而又在人民无所作为的情况下，现在看来也只有实施我的这一振兴区域经济通用方法。
振兴区域经济通用方法将通过政府发动，全民一齐上的方式解决这一区域经济永远不能解决的顽症。
反思之六：振兴区域经济通用方法认为机构改革是重大改革
振兴区域经济通用方法认为机构改革是重大改革，因为之所以是重大改革，是因为它牵涉到人们的利益问题。正是由于如此，许多党委一把手从来不敢提出这样大刀阔斧的机构改革是有其原因的，如果那个县委书记县长翅膀未硬就来个机构改革，我认为他肯定会被当地的地方关系网拉下马。
所以我的振兴区域经济通用方法没有把这一机构改革列入设计范围内，今后如果有可能的话，那么也肯定把机构改革列入有重大改革的振兴区域经济通用方法的设计范围内。对机构改革问题，振兴区域经济通用方法是微调，通过微调才能大调，这样子才能够最终解决机构庸肿问题这一顽症。
反思之七：振兴区域经济的改革应从打开改革的突破口入手
我认为振兴区域经济的改革突破口与政治体制改革的突破口是不一样的。所谓的突破口并不是一步到位的改革法，而是要找到改革的门路和入手点。
振兴区域经济的改革突破口是从调动政府和社会、群众的闲散资金投入生产先开始的，也就是说从解决振兴经济的启动点为其打开振兴经济的突破口。
作者：余荣星，QQ号为382163029，固定电话：0757—26135264