现状：财政对民生投入太少

　　建议之一：取消公务员职务消费，节省行政费5000亿元

　　建议之二：财政资金退出竞争性产业，削减经济建设费5000亿元

　　建议之三：将节省下来的财政经费一万亿元投向民生

　　第一，公车消费节省3000亿元，投向医疗改革；

　　第二，给国有经济的投资节省5000亿元，投向教育和社会保障；

　　第三，公费吃喝节省2000亿元，用于环境保护和保障性住房制度。

　　现状：财政对民生投入太少

　　我们要最大限度地提高国家财政投入民生的比重，打造民生财政，需要先了解一下到目前为止国家财政支出的比例结构。

　　请看中国财政支出结构统计表（见表1）

　　[表1]

　　（点击可看大图）

　　这张统计表暴露出两个问题：

　　1、财政支出的前三项中，比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而直接民生领域的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。

　　2、从1982年到2005年，文教、科学、卫生、社会保障支出只增长36倍，而行政管理费则大幅攀升了76倍。

　　俗话说，不怕不识货，就怕货比货。我们不妨比较一下列国行政管理费（或曰公务支出）在国家财政支出中的比重。[注1]

　　德国（1998年）              2.7%

　　埃及（1997年）              3.1%

　　英国（1999年）              4.2%

　　韩国（1997年）              5.1%

　　泰国（2000年）              5.2%

　　印度（2000年）              6.3%

　　加拿大（2000年）            7.1%

　　俄罗斯（2000年）            7.6%

　　美国（2000年）              9.9%

　　中华人民共和国（2000年）    25.7%

　　中国是一个社会主义国家，各级政府叫做人民政府，应该是精打细算、艰苦奋斗、全心全意为人民服务的政府，它们所花的行政费应该比资本主义国家政府更为低廉。然而现在摆在我们面前的行政费比重，居然比资本主义国家高那么多，真是匪夷所思！中国公仆的花费，居然超过用于民生的经费，挤占了主人的用款，可谓仆费畸高、喧仆夺主、本末倒置！这种财政支出结构近年虽有所改善，注入民生的部分有所增多，但总的结构仍不合理。它所体现的特征，可以称之为行政耗费型财政，或曰“官耗财政”，是我们现在要打造民生财政不可回避的改革对象。

　　此外，表1显示，在国家财政预算支出中，经济建设费（大部分是对国有经济的投资）历年累计达到89835.01亿元，比同期文教科学卫生和社会保障支出的总和70901.64亿元高出27％，占预算支出总额33％。从这一特征看，中国的财政也可以叫做“建设型财政”。此弊如何解决，容我稍后论及。

　　建议之一：取消公务员职务消费，节省行政费5000亿元

　　要建立民生财政，加大对民生领域的投入，钱从何来呢？在现有的财政总盘子中，显然要改变财政支出结构，从削减不合理的行政管理费中挖掘财源。其中来源之一就是取消公务员的职务消费，预计可以省出5000亿元。

　　目前中国行政费中明显不合理的开支是“三公”——每年公车消费4000多亿元、公款招待吃喝玩乐2000多亿元、公费出国3000多亿元。“三公”消耗共计9000多亿元。[注1]尽管每年“两会”上人民代表、政协委员慷慨陈词，新闻媒体口诛笔伐，而公款消费的这“三座大山”却是年复一年“我自岿然不动”。

　　据统计，2004年中国大陆各级党政机关公车约有400万辆，年费用4085亿元。尔后采购汽车的数量每年都在以超过20%速度递增。“公车”，顾名思义应是仅限于公用。但目前公车的普遍现状是领导人员用三分之一、家属用三分之一、司机用三分之一。这种“三三制”一般人早已见怪不怪，2006年10月25日《中国青年报》刊登了一个超越三三制的普通事例。

　　......  

　　如果能站在关注民生的角度看问题，公车改革的思路我以为并不难理顺，关键就是两条：

　　第一，为了民生，必须从根本上禁止官员化公为私、公车私用。

　　第二，领导干部专车制度，是导致公款私车制度的捷径，不能不取消。

　　循此思路，我斗胆提出一个公车改革方案供政府与读者朋友参考。

　　这个改革方案要点有五：

　　一、除军队系统以外，同一城市的所有公务车组编为三类出租汽车公司，均按企业运营，价格与当地其他出租汽车公司相同。其中，A类公司为机关内部服务，同时保留部分特殊管理办法；B类公司面向社会服务；C类公司兼顾机关内外服务，根据机关内公务用车的需求情况灵活调度。

　　二、公务员因公用车，既可以乘机关出租汽车，也可以乘社会出租汽车。

　　三、A类公司（以下简称公司）优先安排因公用车，并保留必要数量的备用车以应公务急需。任何人以任何原因用车均须按规定付费。

　　四、公务员因公乘车付费后，由本机关按财务制度审核报销；因私乘车的费用一律自理。

　　五、取消各级领导干部专车制度，领导干部公出，由公司调度安排备用车；公出结束，备用车仍归公司调度管理。

　　这个车改方案将机关公车改为企业化运营，公务用车绝大部分社会化，既能保证公务员工作用车的需要，又能杜绝公务员私占公车，同时可以大大降低机关公务车保有量，从而节省出大量资金用于民生。

　　《人民日报》2005年1月26日报道，据了解，甘肃省一个县的公务用车少则89辆，多则362辆；要养活全省公务用车，一年花费8.07亿元。公务车每公里成本费6至8元，是市场成本的8至10倍，使用效率只有市场运营车辆的十分之一。

　　依此计算，按照市场运营车辆的成本效率指标管理，我国现有公车400多万辆、每年费用4000多亿元均可削减90%，只需10%。在改革过渡阶段，即使打上1倍的保险系数，最多也只要保留20%就足够了。

　　总之,仅仅公车管理制度改革一项,只要动真格,从公车消费的4000多亿元中每年节省出3000亿元是有把握的。这笔巨款投入民生,可就是民生财政的第一桶金啊!

　　那么，民生财政的第二桶金该从哪儿挖出来？毫无疑问应指向花在吃喝上的那几千亿元公款。

　　请看，全国公款吃喝开支的攀升账：[注3]

　　1989年        370亿元

　　1990年        400亿元

　　1992年        800亿元

　　1994年       1000亿元

　　2002年       2000亿元

　　2003年         缺资料

　　2004年       3700亿元[注4]

　　公款吃喝最初还有所限制，叫做“四菜一汤”，后来变成了“四盆一缸”，再后来，一桌酒席有的花费数千元、上万元公款也在所不惜。如今更是大有发展：“凡客必请，凡请必吃；来者必陪，陪必高档”。有的餐前有康乐休闲，餐中有歌舞伴唱，餐后还有娱乐按摩。因此，公款吃喝后面还得加“玩乐”二字才般配。诸如此类，一概冠以时髦名称：“职务消费”。

　　什么叫职务消费？我看这些都应叫特权消费。我们可以承认公务消费，但决不能认可职务消费。

　　公款吃喝的问题，我以为只需两项措施就能管住：

　　第一，建立公款消费公示制度。

　　现在推行电子政务，各级政府都有自己的网站，建议设立公款消费公示制度，凡是用公款消费（包括吃喝等项）的帐单，逐日全部在各级政府的网站上向全社会详细公布，比如说，招待者（一律自己付费）和被招待者的姓名、单位、职务，所点主食、副食、饮料、烟酒的数量与价格以及就餐地点等等。这些信息可以成为感兴趣的网民、选民茶余饭后的谈资或质询、举报的线索，负责报账的财务部门及其主管领导要定期接待有关人士的查询或举报。这项措施不是很麻烦，代价不大，却有利于培养广大公民的主人翁精神，有利于增强公务员的公仆意识，改善政府形象，刹住公款吃喝风。

　　第二，实行份饭制，规范公务接待。

　　现在有些工作餐花钱如流水，难以节制，与就餐方式有一定的关系。建议今后无论内宾、外宾和陪餐者，一律采用份饭制。每人一个托盘，每盘一盒饭一盒菜一盒汤。对于有特殊饮食习惯的人（如忌辣者、忌猪肉者或彻底的素食主义者）可以适当调节食物品种。饭量太大的人可以加点饭，绝大多数人都能吃饱，以利工作。个别未能尽兴者，可以晚上回家放开来享受。

　　我们传统的聚餐方式是合餐制。8─10个人一桌，8─10道菜，乃至十多道、二十多道菜层出不穷，既不卫生、也不节约，更不利于减肥。当然，在非公务就餐时，究竟采用份饭制还是合餐制，可以自由选择；但是凡动用公款就餐，应一律规定为份饭制。这对于端正党风、政风，对于改善民生，都是大有裨益的。

　　总之，改变财政支出结构，取消公务员职务消费，从公车消费中至少省出3000亿元，从公款吃喝中至少省出2000亿元，仅此两项就能抠出5000亿元白花花的银子，投入民生领域，成为民生财政的重要来源。

　　建议之二：财政资金退出竞争性产业，削减经济建设费5000亿元

　　当今世界各国，国家财政的基本职能都是对国民收入进行第二次分配。所谓第二次分配，就是在市场经济按生产要素进行第一次分配之后，政府通过征税，形成自己的财政收入；然后通过财政支出，把钱主要用于发展教育事业、改善医疗卫生、维护社会安全、扶贫救灾，使公民无论贫富都能享有基本的生存条件、卫生条件、教育条件等等，从而达到调节社会收入、促进社会和谐的目标。这正是政府的主要职责。政府的任务不是生产，生产是企业和企业家的事。发展生产所需要的资金，应由企业自身积累或通过资本市场去融资，不能找国家财政要钱。国家财政不能以生产性支出为主，只能围绕人民生活、社会保障来安排支出。这就是民生财政的意义所在。

　　然而令人遗憾的是，长期以来我国财政偏离了世界潮流，财政部被当成了“建设部”。据《中国统计年鉴》，从1982年到2005年，在长达四分之一世纪里，每年财政预算中最大的支出都是经济建设费（主要用于国有经济主管部门事业费、国有企业增拨流动资金、技术改造资金以及基建投资），这一项费用比救灾费、抚恤费、离退休费、社会救济福利费、文教、科研、卫生等经费的总和还要高出32％！对于在国民经济中占据过高比重的国有企业的大量投资，严重挤占了全国人民的生存发展资金。

　　竞争性产业经营风险究竟有多大？我们不妨列表来看：（见表2）

　　[表2]

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　　表2如此令人痛心地宣告：在这长达16年的时间里，全部国有工业的亏损率每年都高于非国有企业。国有亏损企业累计亏损11110.5亿元，比非国有企业的累计亏损总额7532.7亿元高出3577.8亿元，而其盈利企业的盈利总额与非国有企业相比，却低了4895.5亿元。这一盈一亏综合计算，国有企业的经济效益低了8473.3亿元。与此同时，国有经济在16年中还吃进了国家拨给的“经济建设费”累计总额7万多亿元。

　　这张表同时令人振奋地宣告：中国的非国有企业在1990─2005年这16年中，在没有吃国家一分钱财政补贴的情况下，创造利润3万多亿元、实现工业总产值100多万亿元，（见表3）2006年非国有工业总产值已占全国工业总产值比重68.8％，三分天下已经超乎其二！中国人对中国经济前途持乐观态度，恰恰就是建立在非国有经济比国有经济发展速度快、效益高，已经占据主体地位这样一个客观基础上。

　　[表3]

　　（点击可看大图）

　　当我们欣喜地看到非国有企业在中国特色的社会主义经济中发挥巨大作用时，我们也不能不痛心地承认：每年向国有企业的巨额注资，成了各级财政的沉重负担，拖住了全国人民改善民生的后腿。

　　还能这样年复一年地往无底洞里扔钱吗？不行！要真正“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”，就必须当机立断，根治众所周知的积弊——“建设型财政”，认真打造众望所归的“民生财政”。我建议将“经济建设费”削减60％，转为“民生资金”。在这项改革起步时可以稍稍放宽一些，以2006年经济建设费10734.63亿元为基数，先削减一半，省出5000亿元来。

　　建议之三：将节省下来的一万亿元投向民生

　　根据前面的研究，通过一定的改革措施，将每年财政支出中的不合理部分进行削减，节省出一万亿元资金，是完全可行的。其中主要包括以下三笔：

　　公车消费4000亿元，削减3000亿元；

　　公费吃喝3000亿元，削减2000亿元；

　　经济建设费10000亿元，削减5000亿元。

　　节省下来的这一万亿元财政资金应全部用于民生领域，可以考虑大致作如下分配：

　　第一、将公车消费削减的3000亿元，划拨为公共卫生经费。

　　这3000亿元应主要投向以下四个方面：

　　、300亿元，用于疾病预防与控制；

　　、2200亿元，用于初步建立基本医疗卫生制度；

　　、200亿元，用于补贴医疗保险；

　　、300亿元，用于建立医疗急救基金。

　　第二、将经济建设费中削减的5000亿元，追加于社会保障体系。

　　这5000亿元分作两部分使用：

　　（一）追加财政预算教育经费3000亿元。

　　（二）5000亿元中还剩2000亿元，初步考虑可以用于社会保障的以下8个方面：

　　1、增加基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险等4项基金共计600亿元；

　　2、适当扩大城乡最低生活保障覆盖范围，追加费用共400亿元；

　　3、适当增加抚恤金100亿元；

　　4、追加社会救济福利费300亿元；

　　5、追加就业服务机构经费100亿元；

　　6、追加救灾支出100亿元；

　　7、对工人（含农民工）进行常规职业培训费用200亿元；

　　8、为探索建立农村养老保险制度，准备200亿元。

　　第三、将公款吃喝中削减的2000亿元分作两部分，其中：

　　（一）中国保障性住房制度刚刚开始建立，资金筹集几乎从零开始，应安排1000亿元。其中用于廉租住房制度500亿元，用于经济适用住房制度500亿元。

　　（二）最后1000亿元追加投入环境保护领域。我国2006年环境保护和城市水资源建设支出总共才161亿元，实在是太少了。环境问题危机四伏、欠账甚多，亡羊还需补牢。

　　简而言之，10000亿元分成三大块：

　　第一，公车消费节省3000亿元，给医疗改革；

　　第二，给国有经济的投资节省5000亿元，投向教育和社会保障；

　　第三，公费吃喝节省2000亿元，用于保障性住房制度和环境保护。

　　我这个办法也可以叫做在财政支出总额既定的情况下，拆东墙、补西墙的办法。道理在于东墙该拆，西墙当补。

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　　[注1] 2007年8月《领导者》杂志第17期

　　[注2] 见“胡星斗中国问题学网站”http://www.huxingdou.com.cn

　　[注3] 《城市管理》2005年第6期第13页

　　[注4] 《中国经济日报》2005.10.18第5版

　　[注5]参见拙著《国企改革，绕不开的私有化》知识产权出版社，2003年版

　　[注6]中国财政经济出版社《国际统计年鉴——2006/2007》第372页

　　说明：1.由于不会发表格，所以原文中的表格请大家看曹思源的博客：    http://siyuanc.blog.163.com/. ; 2.原文长，有删除。