目前，欠发达地区相当一部分乡镇基层政府债台高筑，少则几十万，多则上百万、甚至上千万。沉重的不良债务，已经严重影响了乡镇基层政府财政的正常运转。同时也是减轻农民负担的最大障碍。近几年来，中央、国务院虽然千方百计，采取了多种强有力的措施来保证减轻农民负担。但是，农民负担问题屡禁不止，时有反弹。问题的关键就在于乡镇的不良债务。这个问题，已经到了非解决不可的地步了。乡镇不良债务的形成，有其历史的原因和现实的原因。我们应该客观的分析，对症下药，有针对性的采取有效的措施，加以解决。
　　一、乡镇不良债务形成的原因
　　１、全国“普九”造成的欠帐。１９９６年，国家对全国农村学校进行了“普九”验收。要求完成“两基”（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）达标验收。许多乡镇为了迎接“普九”验收，积极筹措资金，向银行贷款或者由承建老板垫资，投入大量的资金建设村小学教学楼，改善了办学条件，提高了教学质量，通过了国家的“普九”验收。但是，在税费改革以后，以前那种“县财政拨一部分，教育附加‘加’一部分，学杂费高一点‘补’一部分，村办小学村负担‘凑’一部分的格局被打破，”乡镇失去了还债务的财源，结果使乡镇债台高筑，负债累累，至今缓不过气来。据人民网中文章介绍：四川省眉山市东坡区３３个乡镇，目前教育负债高达４７００万元。新华社2003年9月16日报道:山西省吕梁地区离石市“普九”欠下了３０００多万元债务。新华网报道：甘肃省靖远县“普九”欠债尚有３６８０万元。这种状况是因为税费改革的变化带来的，是因为政策性改变造成的，是政策性问题，是改革过程中的历史遗留问题。
　　２、兴办乡镇集体企业所交的学费。改革开放的初期，国家号召大办快上乡镇集体企业。以此来改变当时的国营企业一统天下的格局；以此来改变企业之间缺乏竞争，缺乏活力的状况；以此来形成不同性质的企业之间的竞争，达到促进经济发展的目的。一时间，全国各地红红火火大上快上乡镇集体企业和个体私营企业。仅仅用了十几的时间，乡镇企业就占据了全国企业的半壁江山。为改革开放，为我国的经济发展做出了突出的贡献。随着改革的不断深入，随着经济的高速发展，特别是随着市场经济的形成，一大批乡镇集体企业被淘汰了，而一大批民营企业被保留了。乡镇集体企业虽然在改革的过程中做出过贡献，有它一席之地，但是，也有一大批集体企业是在缺乏资金，缺乏技术，缺乏人才的情况下盲目上马的，再加上机制的先天不足，因此也首当其冲被淘汰。这就给乡镇政府带来了沉重的经济包袱，为此交了学费。
　　３、公益性项目造成的欠债。为了改善自然环境、社会环境等公共利益，乡镇进行了大量的资金投入，形成了一定的债务。如：灭荒达标。为了改善生态环境，九十年代初国家组织了灭荒达标工作。许多乡镇按照国家的要求，向世界银行贷款，积极组织群众向荒山宣战，一个小班一个小班的规划，一个山头一个山头的植树，用了三至五年的时间完成了灭荒达标任务，绿化了荒山，改善了生态环境。但是，由于所栽的树种美国火炬松生长周期长，效益来得慢，乡镇也背上了一定的包袱。再如：菜篮子工程。为了改善居民的生活水平，许多城关镇都承担了菜篮子工程的贷款任务，少则几十万、多则上百万。负责上日光棚项目。但是，这些项目大多是乡镇贷款，然后再分给群众实施。由于贷款与还款脱节，责任与利益脱勾，导致大部分项目都失败了。让乡镇政府背上了沉重的包袱。
 　　４、官僚主义造成的欠债。个别领导官僚主义严重，不做深入细致的调查研究，不管客观条件，违反客观规律瞎指挥，造成工作失误，带来不必要的损失。如：信阳地区改革开放初期的黄桃、红麻、白鹅等事件，至今让信阳老百姓还不寒而栗，记忆犹新。
　　 ５、政绩工程造成的欠债。一部分领导把任期内所谓“政绩工程”当成升官晋级的敲门砖。因此也就不顾当地的实际情况和财力，搞一些劳民伤财的“政绩工程”。明知不具备条件却搞“花架子工程”，做出了“一代人的政绩，几代人的包袱”的“政绩”。不少所谓的“政绩工程”都是轰轰烈烈上马，凄凄惨惨收场。既损害了老百姓的利益，造成了干部群众之间的矛盾，损害了政府的形象，又给乡镇政府带来了严重的经济包袱。
        ６、二级机构臃肿，人员严重超编，经费严重不足引发的欠帐。虽然事业单位机构改革已经喊了多年，但是，由于体制的原因，大家都不愿意得罪人，都不敢得罪人，所以几次机构改革基本上都流于形式，走了过场。只不过是在文字上，数字上做做游戏而已。目前，乡镇二极机构人员严重超编，几乎没有一个乡镇不超编的。一个乡镇少则超编40%，多则超编一倍以上。由于二级机构严重超编，乡镇政府背上了沉重的经济包袱，压得乡镇政府喘不过气来。正是由于这种状况，事业单位人满为患，为了自身的利益，为了吃饭，想方设法乱收费、乱罚款，以弥补本单位经费的不足。也正是由于这种状况，才造成近几年来农民负担问题屡禁屡发，时有反弹。中央、国务院、各级政府，虽然采取了减少村干部职数，减免农业税，取消收费项目，加大督查力度和处理力度等一系列的措施，但始终没有从根本上解决问题。
   　 ７、政策性增资带来的财政压力。近几年来，行政事业单位多次增加工资。这一方面给干部带来了实惠，另一方面也给乡镇政府带来了财政压力。目前我们实行的财政体制是一级财政保一级工资，也就是分灶吃饭。中央财政出政策，并适当的给地方财政一定的转移支付。不足部分由各级地方政府自己解决。欠发达地区的乡镇政府，大部分都拿不出这部分资金，但为了保证干部的应得的利益，保持干部队伍的稳定，调动干部的工作积极性，不得不想方设法的借款、贷款来兑现政策性增资。这样一来，就给本来就困难的乡镇财政带来了新的压力。
   　 二、解决乡镇政府不良债务的几点建议
   　 1、国家和省政府核减一部分。我国目前的财政状况是：国库充盈、省级财政状况良好、市级财政一般，县级财政紧张，乡村两级债台高筑。少则几十万，多则上百万，甚至高达上千万。相当一部分乡镇干部不能按时发工资。特别是村一级干部报酬更没有保证。有的村干部几年都没有领到一分钱。乡村政权是最基层的政权，是国家大厦的基础。“基础不牢，地动山摇。”乡镇的不良债务已经严重困扰着乡镇政府，影响了乡镇政府的执政能力和执政水平。它既损害了群众的利益，又损害了政府的形象；既引发了一些社会矛盾，又造成了干群之间的矛盾；由此造成的社会负面影响不可低估。再加上形成乡镇不良债务有其历史的客观原因，国家和省政府应该帮助解决一部分。
  　 ２、树立科学的发展观和正确的政绩观。“为官一任，造福一方”是正确的；一个人想在有限的生命中有所作为是对的；一个人想在一个地方干一翻事业也是无可非议的。但是，干任何事情都不能脱离客观现实，都不能超越客观现实，更不能违背客观规律。领导干部在关系到一个地方国计民生等重大问题的决策时，应该客观的，实事求是的分析形势，考虑当地的财力和老百姓的承受能力。要树立科学的发展观，正确的政绩观。不能盲目地追求经济发展的高速度，而应该注重经济发展的质量，提高经济发展的效益。决不能不顾客观条件，好大喜功，急功近利瞎指挥；更不能把“政绩工程”当成是升官晋级的敲门砖，为了自己的升迁，为了邀功请赏而搞“面子工程”、“升迁工程”、“形象工程”。而应该“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，牢固地树立宗旨意识，脚踏实地的为老百姓多干点实事、好事，把实现人民群众的利益和愿望作为我们决策的出发点和归宿。
　　３、健全社会保障体系，为精减机构、裁减冗员奠定坚实的基础。我国机构改革已经进行了多年。但是，效果一直欠佳。问题的关键是把这批人推向社会后生活没有出路，生活没有保障。目前，我省正在进行事业单位的机构改革，但是，由于生活出路和社会保障问题没有得到根本的解决，大家都按兵不动，等待观望，谁也不愿意带这个头，更不愿意出这个风头，各单位都在维持现状，机构改革处于停滞状态。所以，我们在精减机构的同时，首先要解决好这批人的生活出路和生活保障的问题。国家应该加大养老保险和城市低保的力度，放宽养老保险和城市低保的条件，提高养老保险和城市低保的标准，解除被精减人员的后顾之忧。只有这样，才能真正使精减机构落到实处，才能真正使精减机构顺利进行，才能使社会矛盾不致于激化，才能保证社会的稳定和社会的和谐。否则，谁也不愿意得罪人，谁也不敢得罪人来激化矛盾。事业单位的机构改革也只能是一句空话，只能是纸上谈兵。
　　４、打破现行的财政体制，以县级为核算单位，确保乡村两级的工资兑现。一是改变过去一级财政保一级政府的体制，以县级为核算单位，把县、乡、村三级财政统管起来，乡村干部的工资由县级政府统一核算、统一发放，将乡村两级由核算单位变为报帐单位，削减乡村两级的财政管理权，从根源上解决乱摊派、乱收费、乱罚款等三乱现象；从根本上减轻农民负担问题。二是加大中央财政转移支付资金，确保县、乡、村三级的干部工资。只有这样，才能真正减轻农民的负担，确保乡村政权的稳定，确保农村的稳定，从而确保国家大厦的稳固，国家社会的稳定。只有这样，才能真正调动乡村两级干部的积极性，最大限度的发挥他们的作用，推动社会经济的快速发展。
　　综上所述，欠发达地区乡镇不良债务的形成，有其历史的原因和现实的原因。它已经严重地困扰着乡镇政府，严重影响了干群之间的关系，引发了干群之间的矛盾，严重损害了政府的形象。它是造成农村“三乱”的祸根，是造成农民负担的根源。现在已经到了非解决不可的时候了。要想从根本上解决“三乱”问题，就必须尽快解决基层财政困难的问题。基层政权的正常运转需要钱。基层干部的工资需要钱。不解决基层政府的财政困难，就无法从根本上解决一直困扰着我们的农民负担问题。这个问题，应引起各级领导的高度重视，从根源上消除“三乱”的顽症。从根本上解决减轻农民负担问题。