农民利益表达的宪政考察
【内容摘要】公民通过利益集团、公共舆论、结社集会、游行示威等途径表达自己的利益和愿望，限制政府权力，保护公民权利，是公民参与政治的最广泛途径之一，也是化解矛盾冲突的重要方法，同时是宪政精义之所在。但当前我国农民通过上述渠道表达权利还受到很多限制，迫使农民通过集体上访等体制之外的渠道寻求问题解决之途径，这不免影响了我国的社会和谐及国际形象，更重要的是造成了农民问题积重难返。从宪政的角度看，农民通过成立能够代表自己的社会组织，借助媒体舆论、出版结社、集会游行等宪法赋予公民的政治权利来表达自己的诉求，既体现社会主义民主、法治精神，又能标本兼治，步入和谐社会。
【关键词】农民 利益表达 宪政 信访制度 公共舆论
自改革开放以来，伴随着城乡差距的加速扩大，三农问题实际上已经出现，长期的“以工养农”造成了“农村真穷、农民真苦、农业真危险①”。与之相伴而生的即是农村社会不稳定因素的增多。农民的边缘化地位愈加明显。在边缘化的过程中，农民收入提高与GDP增长的“剪刀差的张口”越来越大，农民身份因被城市歧视而逐渐成为耻辱性标记，农民的被剥夺感越来越强，而“意愿表达自由的丧失是其他一切丧失的开始”。农民由于自身法律知识的缺失以及所受到的歧视使得利益表达的正常途径或者被事实剥夺或者因其成本太高而自动放弃。信访制度作为一种并不符合法治精神的特殊制度，其解百姓燃眉之急，缓社会底层压力的意图并未得到很好地实现，反而成为越级上访、甚至“农民暴动” 的主要诱因。因此笔者认为，真正保护宪法所赋予农民的公民权，疏通农民表达意愿的渠道，让农民的问题得以充分的暴露是解决农民问题的起点和关键。
一、信访制度——期望越大，失望越大
中国几千年的历史，百姓早已习惯于“进京告御状”，申诉冤情。中国共产党1949年取得政权后，在全国范围内建立起一套信访体系，从制度上保证了老百姓（绝大部分是农民）的这种申诉权利。从源远流长的历史传统来看，信访制度体现了中国人潜意识里挥之不去的清官情结，即便是面对法院的判决，信访人仍试图通过信访渠道来改变其败诉的现状，信访制度取代诉讼而成为中国最重要的救济制度。而信访内容的广泛性及复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，使得信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。
从一定意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，信访制度至少给予了农民一条争取自身权利和利益的途径，而且也有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，成为农民参与政治的一种方式。再者，通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，司法公正受到质疑的同时得到了改善，农民的权利也部分地得到了实现。
信访制度通过领导的重视和批示，使相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。但以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转移处理，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量②。
信访制度在嬗变中失去了为百姓请愿、为民言事的功能，反而成为部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，对各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担，是一件“不可能的任务”，也不符合现代法治的基本原则。更为严重的是，民众对这一曾被寄予厚望的利益表达的途径表示了极大的失望，信访制度要想重新树立其在民众心中的威望似乎需要彻底的变革。
二、国民待遇：农民公民权的复归
我国宪法第三十三条明确规定，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；第三十五条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；第三十七条：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；第三十八条：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。“宪法是一张写着人民权利的纸”③,然而对于这些基本的公民权，农民们却很少享有。农村地区长期的贫穷落后制约了农民法律知识的掌握和权利意识的萌生，农民普遍处于“社会权利贫困”（poverty of social rights）的状态，农民不知道宪法与法律甚至不知道中央的政策与法规，最大的恶在于某些地方政府恶意愚化农民。2000年,江西省农委主办的《农村发展论丛》的主编、副社长桂晓奇,针对农民不了解中央、省市农村政策的问题,编了一本《减轻农民负担手册》，就是这样的一本小册子却被地方政府全力围剿，强行收回了已经送出的书，而桂晓奇也被免职。当农民的知情权也被剥夺，所谓言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由都成为了空谈，所谓人格尊严对于农民来说，更是奢侈品。农民所遭受的冷漠、鄙视、甚至虐待严重扭曲了社会公正，损害了宪法的权威。因此从宪政的角度出发，还农民以国民待遇，保护农民的公民权最能体现中国坚持民主化进程和法治之路的决心，最能体现社会主义国家所指的制度优势。
何为宪政？毛泽东认为宪政“就是民主政治”，更准确的理解是，它对立于专制政治，是一种通过立宪和行宪而达致的民主政治。宪政民主认识到，一个民主、负责的政府必须同时受到宪法对其权力的限制，宪政即是限制和钳制政治权力的公共规则和制度。宪政的实质意义非常明确：限制政府权力，保障个人权利。
在西方，宪政的实质意义通过制度层面的三权分立得以实现，而媒体的舆论监督被称为“第四权力”，行政权所受的层层制约和监督保证了公民充分表达意愿的自由权。民众、团体、大众传媒对于政府的批评成为政治生活中再平常不过的现象。我国宪法同样赋予了公民对于国家机关及其工作人员的批评权和建议权；对于国家机关及其工作人员的违法失职行为的申诉、控告或者检举的权利，应该说在立宪方面已经迈出了宪政的第一步，只是在行宪的环节没有很好地维护宪法的权威。由于宪法没有规定违宪的处罚，因此我国的司法审判一般不依据宪法，类似于已经废止的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》④的行政法规成为实际判案的重要依据。而有些法律和行政法规虽宣称依宪法而立却存在着明显的违背宪法精神的条款。宪法的长期被忽视导致了宪法所规定的公民权连带着被忽视，因此限制政府权力，保护公民权利必须从尊重宪法、建立违宪审查制度开始。在对待农民问题上的违宪实在太多了，因此尊重宪法，归还农民的国民待遇，对于农民意愿的表达和实现意义深远。
三、公共舆论：社会组织的利益表达而非底层民众的暴动宣言
我国有非常严格的新闻审查制度，目的在于保证舆论导向的社会主义方向和文艺旨趣的积极健康，追求的是同一性、一元化。但随着不同经济、社会地位的阶层的增多、市场经济的不断深入以及文化的多向性传播，社会价值观念和文化必然呈现多样化、异质化的趋势，这就呼吁公共舆论时代的到来。相当数量的公民对某一问题具有共同倾向性的看法或意见即称为公共舆论（public opinion）⑤。它是社会意识形态的特殊表现形式，往往反映一定阶级、阶层、社会集团的利益、愿望和要求。公共舆论是众多群众的意见，它对社会政治生活有重要的影响，既可促进社会的稳定和发展，又可影响政治的稳定和政权的巩固。但是随着传播工具的现代化，公共舆论不可避免而且影响会越来越大，因此问题的关键是如何引导公共舆论向着建设性的方向前进，既能充分满足不同阶层的利益诉求，又能促进民主政治的渐进发展和社会的稳定和谐。
公共舆论的核心是舆论来源的非官方化，因此需要给予不同阶层利益表达的自由。按照阿尔蒙德的结构—功能主义框架，政治系统在政治过程中的功能分为三种：（1）系统功能，指系统维持和适应功能，包括政治录用、政治社会化和信息交流；（2）过程功能，指政治要求与政治支持转化成权威性政策的过程，包括利益表达、利益聚集、政策制定或决策、政策实施等。（3）政策功能，指政策的实际行为，包括政策输出和政策结果。⑥这三种功能可以概括为“输入—转化—输出”，而转化功能无疑起着非常重要的作用，阿尔蒙德同时指出，其中的利益表达对应的结构是政治团体，利益聚合对应的是政党组织，政策制定对应立法机构而政策实施对应官僚机构。
在阿尔蒙德看来，政治现代化的标志之一就是结构分化，即结构和角色的专门化。因此不同的社会组织和政治团体对于不同阶层的利益表达是政治现代化的必然途径，而政党的功能在于利益聚合而非试图包揽所有阶层的利益表达。在我国，农民早已成为一个阶层而且是底层（即我们所称谓的弱势群体），但属于农民的社会组织却迟迟没有出现，村民自治委员会作为群众性自治组织明显地官僚化，它的功能仅仅在于下达指示而没有上传民意，仅仅在于配合基层政府却没有引导村民自治，而且村委会与农村基层党组织的纠缠不清不仅影响了二者在乡村的权威，而且直接导致了村民自治、共同富裕的低效。但村民自治委员会毕竟是中国的草根民主，它的生命应该得到呵护，方法之一就是放手让农民成立更多的组织，分解村委会的困境。山西省永济市蒲州镇农民协会的成立为中国的乡村建设的出路提供了富有意义的启示。这个协会以提高农民素质，发展农村经济，建设和谐新乡村委宗旨，实现了农民自发愿望和基层政府治理之间的良性互动。更为重要的是，农民协会并没有架空村委会，而是相互补充，共同实现了对农民公民意识的启蒙和物质富裕的满足。
让农民组织属于自己的社会团体，将宪法赋予公民的政治权利给予农民并给予他们以公共舆论的空间，会不会煽动底层民众对抗政府的情绪？公共舆论会不会成为底层暴动的群众动员宣传？农村社会稳定的根基在于农民共同富裕和精简、勤政、廉洁的政府。《我向总理说实话》中写到了一位农民的愤怒：“现在农民有多苦，你们（指政府官员）没有亲身体验，你们不知道；现在的农民在想什么,你们没有与之交真心,你们不清楚。我是个纯农民,我最清楚。如果有人领头造反,我会积极响应,哪怕是坐牢、杀头也无所谓。我失去的只是贫穷、锁链、卑贱，我渴望得到的是小康、自由、尊严！”如果农民得到了经济的改善、表达的自由和人格的尊严，安分守己的农民怎会有暴动之念？问题是不能压制而只能顺势解决的，农民的权利意识在提升，再得不到国民待遇，他们的被剥夺感会更加强烈；再没有公共舆论的空间，他们会更加压抑；再压制农民的利益表达，试探农民容忍的极限，社会的解压阀将被拧得更紧，社会承受的压力也就更大。
因此，尊重宪法还权于民，以公共舆论为平台，让农民自组织充分地自我表达，是缓解当前制度压力，解决农民弱势地位、农民问题被重视却不被妥善处理的根本途径，也是制约政府权力、保护公民权利的更广泛的监督渠道。
注释：
①李昌平：《我向总理说实话》北京，光明日报出版社，2002年。
②周梅燕：《中国信访制度陷入困境——取消?强化?变革?》新华网
③列宁对于宪法的经典界定。
④以孙志刚事件为导索，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》因其“恶法”性质于2003年已被废除，它的废除使2003年被称为中国的“人权元年”
⑤大唐资料库http://info.datang.net/G/G0578.htm
⑥张小劲,景跃进.比较政治学导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
参考文献：
[1]中华人民共和国宪法[M].
[2]美国.阿尔蒙德：《比较政治学：体系、过程和政策》[M].上海，上海译文出版社，1987。
[3]李昌平：《我向总理说实话》[M].北京，光明日报出版社，2002年。
[4]杨鹏：《公共舆论时代的问责革命》[J].《南风窗》
[5]郭宇宽：《永济市蒲州镇农民协会：让农民组织起来》[J].《南风窗》
[6]于建嵘：《信访制度改革与宪政建设》[J].《二十一世纪》2005年7月
[7]周梅燕:《中国信访制度陷入困境——取消?强化?变革?》新华网2005.1.27
[8]大唐资料库http://info.datang.net/index.htm