乡村水利与农地制度创新
——以荆门市“划片承包”调查为例
贺雪峰 罗兴佐 陈涛 王习明
农村税费改革以后，农村普遍出现公共物品供给不足的问题，尤其能否解决乡村水利中存在的问题，成为目前能否保持农村税费改革成果的一个关键。本文通过湖北荆门农民自发创造的“划片承包”办法的调查，认为在当前以承包为基础的细碎耕地上，农户不可能独立解决农田水利的供给。以重新调整农地为基础的“划片承包”在解决农田小水利方面因为重构了责任制，而可以有效解决农田水利的某些超越农户层次的问题。
作为一个理论性的总结，我们认为，在村庄公共物品的提供中，能否通过各种办法将搭便车者边缘化，是这个体制是否有效的关键。边缘化的办法不仅可以是经济的，而且可以是文化的、社会的乃至政治性的。
关键词：乡村水利，农地制度，税费改革，制度效率
贺雪峰 罗兴佐 陈涛 王习明
（华中师范大学中国农村问题研究中心 荆门职业技术学院农村发展研究所）
在前两篇关于乡村水利的系列论文中，我们以荆门农田水利调查为例，分别讨论了乡村水利的组织基础和社会基础，以下以我们在荆门市官垱镇和曾集镇“划片承包”的调查为例，来讨论基于农田水利与农地制度创新。
一、现行农地制度及水利供给体制
现行农地制度是以家庭承包经营为基础的双层经营的土地集体所有制度。为了强化农户对土地的产权，第一轮承包和第二轮承包都强调土地使用权稳定不变，中央要求赋予农民长期稳定而有保障的土地使用权，要求第二轮土地承包合同一定三十年不变。
中央之所以一再强调赋予农民稳定而有保障的土地使用权，主要是基于两个方面的考虑，一是认为稳定的土地使用权可以调动农户经营土地的积极性，尤其是为农地提供配套设施、非掠夺性经营土地等方面起到作用。二是希望借此防止村组干部通过调整土地向农民乱收费。不仅中央文件，而且2002年全国人大常委会通过的《土地承包法》也以法律的形式规定农户占有第二轮承包土地使用权不受任何组织和个人侵犯。
但是，当前以第二轮承包为基础的农地制度却存在着严重问题，其一是土地细碎，地块过多，不利于土地的耕作，其二是过于细碎土地不能解决生产性公共物品的提供问题，尤其是农田水利的供给。
农田水利一般会超出承包制农户私人物品的范围，而成为生产性公共物品（准公共物品），在双层经营的现行农地制度下面，农田水利主要是由村组按田亩收取共同生产费，并以村组为主进行建设与供给。因为缺乏自下而上的监督和管理不善，共同生产费成为变相的农民负担，所谓“共同生产费是一个筐，什么乱收费都往里面装”，在荆门农村，亩平共同生产费曾经普遍超过100元，而其中仅有不足一半真正用于农田水利等共同生产方面的开支上。
2002年湖北省推行农村税费改革，要求乡村两级不再收取共同生产费，而由村民以村民小组为单位据实收取和使用共同生产费，荆门市有些乡镇则以村民小组为单位选举产生用水用电协会来专门负责共同生产费的收取和使用。
从当前乡村水利供给体制方面看，大体存在与现行农地制度有关的两个方面的问题，一是由乡村两级收取共同生产费来建设和供给生产性公共物品，效率很低；二是农户缺乏对农田水利的责任心，由此造成一方面承包耕地的农户离不开水利，现行水利供给体制却无法满足农户对水利的要求。农田水利正在成为影响农地效率的关键性要素。
造成目前农田水利供给不足的重要原因是乡村水利作为公共物品的特征。在当前以承包为基础的细碎耕地上，农户不可能独立解决农田水利的供给。特别是种植水稻的荆门地区，以抗旱为主要目的的乡村水利既需要从大江大河大水库中调水过来，保证大旱之年农田有水可灌，又需要建立对农田水利的责任制，推堰挖塘，建坝拦河，维修水渠，兴修农田小水利，合理用水，节约用水，从而降低用水成本，增加农地收益。
由乡村组织收取共同生产费为特征的乡村水利供给体制的合理性在于，承包经营的单个农户无法提供往往超出农户范围带有公共物品性质的农田水利。乡村水利必须以大水利为基础[１]的现实进一步强化了乡村统筹共同生产费的合理性。但是，众所周知，乡村统筹共同生产费正是加重农民负担的主要原因之一，且乡村统筹上来的共同生产费并未全部用于以乡村水利为核心的共同生产上，而往往被挪作他用。
因此，建立在当前农地制度基础上的乡村水利供给体制面临着严峻挑战。要么由乡村统筹共同生产费来吃乡村水利的大锅饭[２]。这种体制下，农民没有建设乡村水利的积极性和责任心，且农民实际支付了过高的生产成本；要么由农户在村民小组范围成立用水用电协会来协商解决农田用水问题，其结果往往是农户因为谈判成本太高，而不能达成有效的关于农田水利建设和供给的协议，这样一来，农户甚至连成本很高的农田水利也得不到，农田面临着靠天收或改种旱作物的风险，而这些农田本来是旱涝保收的良田。
以当前农地制度为基础的乡村水利面临着的以上困境，首先构成了对农户利益的损害，因此，农民有着更为强烈的创新农地制度以再造农田水利供给体制的动力。尤其是如荆门这类“缺乏分层与缺失记忆”型农村，因为村庄社会关联度低，以当前村组体制为基础的，为达成农田水利建设与供给谈判的成本高得无法承受，而有着强烈的创新农地制度的动力。
正是在中央一再强调不得违反第二轮土地承包合同重新调整承包地，和湖北省2002年推行农村税费改革强调不允许调整现行农户承包地的大气候下面，荆门创造出了“划片承包”办法，“划片承包”虽然以承包制作为框架，但它以大规模重新调整第二轮承包耕地为前提，违反了中央关于第二轮土地承包的规定和《土地承包法》的规定，因此，也可以看作是对当前农地制度的创新。在荆门市曾集镇，很多村的农户强烈要求推行划片承包，否则“不交税费”，而最早创造出划片承包办法的官垱镇双冢村，也不过是在1999年秋开始进行这种尝试。目前荆门农村有相当部分村组已经或正准备推行“划片承包”。
“划片承包”在强大的政策高压下面得以推广，是因为“划片承包”可以解决当前农田水利方面的大锅饭，部分重建农田水利中的责任机制。
二、荆门农村“划片承包”的调查
1、概况
2003年4月，我们先后在荆门市官垱和曾集两镇共六个村对“划片承包”作了调查。调查六村均为丘陵地形，主要种植水稻，农田水利对于农业生产具有极其关键的作用。调查六村中，有五个村处于荆门市漳河水库水系的未端，漳河水库库容超过20亿立方米，是1958年动工修建的全国八大人工水库之一。因为处于漳河水系未端，依托漳河水系的调查五村往往在农田需要用水时无水可用，且即使将水放下来，也因为水渠维护不良和层层节流，而成本很高。其中，官垱双冢村已有很多年脱离漳河水系，改从1974年动工兴建的潘集水库调水，潘集水库位于官垱镇境内，但库容太小，且同样存在水渠失修的问题，而使调水灌溉农田的成本很高。调查六村中的官垱贾店村则主要依托从汉江引水的1973年动工兴建的友好泵站水系。
在以上已有大水利的基础上，调查六村自1999年底开始，陆续进行了农地的“划片承包”，以解决小水利的供给问题。
2、官垱镇双冢村的首创
荆门市“划片承包”最早源自官垱镇双冢村四组。如前已述，双冢村水源条件不好，处于潘集水库水系的末端，双冢四组的水源更糟，因为即使从潘集水库放水过来，也还必须经由双冢泵站提水，才能灌上农田。水库放水要收费，泵站抽水要收费，而水渠长年失修，漏水严重，从潘集水库放水时，上游总是有人偷水，出1万元放水，真正流到双冢四组农田的水不足2000元，共同生产费有的年度高达亩平200元以上，田就没有办法种下去了。
1999秋收之后，双冢四组有几户农户提出，从潘集水库放水，不如自己挖堰，一是改造老堰，将淤积严重的老堰挖大挖深，二是推挖新堰。但是，要挖堰就需要出钱出力，就需要有人组织，就需要重新划分利益和分配收益。但当时体制对于组织挖堰有两大不利之处：一是村民缺乏对村组干部的基本信任，不愿意由村组干部来组织挖堰等事，二是农户地块分散，每户10多亩耕地，大都分散为十多块，甚至数十块，也没有集中成片。
之所以地块分散，是因为第一轮和二轮土地承包是考虑地块肥瘦、水源好坏及耕种方便不方便搭配分配的，其后果是虽然在田块分配上做到了公平，却因为田块分散，农户不可能为每块田提供配套基础设施，尤其不能提供配套水利设施：不同农户田块混在一起，单家独户的农户没有可能提供以水利为核心的农田配套基础设施，而田块混在一起的不同农户共同建设配套基础设施的协商成本很高，只要有一户想搭便车，整个事情就不能做成。不能做成的配套基础设施只能等待村组出面，村组出面以共同生产费来建设农田配套基础设施时的效率大成问题。
因此，双冢四组村民如果要通过挖堰等办法来解决农田水利和降低共同生产费，就必须首先改变目前地块分散的农地承包现状，这种改变与现行农地政策相违备。何去何从，有一番激烈的争论。
制度创新从边缘地带开始的规律再次发挥作用。双冢四组因为农田水利条件不好，共同生产费太高，种田不划算，已有很多农户抛荒外出打工，且以前占有相对好农地的农户也被“划片承包”调整农地的好处吸引，从而在全村民小组达成了根据水系“划片承包”，再由同一片的农户推挖“当家大堰”和其他农田配套基础设施的共识。
“划片承包”的具体办法各村组略有不同，双冢一组“划片承包”是在2000年冬进行的。双冢一组实际耕地面积371亩，共有54户农户，但只有30户种田。划片前，村支书和村主任来一组主持召开户主会议，讨论是否及如何进行“划片承包”。田好的农户开始时反对调整耕地，先后开了三次会，基本达成“划片承包”的共识，并根据水源条件好坏，将全部耕地划分为两等，一等田水源好，一亩当一亩，水源差的二等田，一亩当0.7亩。
讨论确定全组所有田块的等级后，再按水系划片，全组耕地划为五个片，其中最大的片有一百零几亩，9户承包；最小的30多亩，由3户承包；其余3片中，有一片由8户承包，2片由5户承包。划片时，不考虑农户人多人少，按平均每户12亩多一点设片。
确定田块等级和划定耕地片后，再由愿意承包耕地的农户抓阄确定所在承包片。抓阄确定所在承包片以后，农户可以自愿调换，调换结束后就由所在片共组一个承包单位，并选出一个“片头”，对于户数很少的片（如只承包30多亩的3户片），就不用选举而是较流当“片头”。由“片头”主持本片农户分配同一片耕地，并协商用何种办法来筹资筹劳建设以农田水利为核心的配套基础设施。
自双冢四组开始，其他村民小组（除二组外）均先后进行了“划片承包”，“划片承包”后，全村立即掀起了兴修水利尤其是挖当家大堰的高潮。据统计，仅2000年和2001年，双冢村村民即自发投资10万元以上修挖或改造数十口当家大堰，维修了水渠，比较好地改善了农田水利条件。双冢四组在划片承包后，2001年天旱很严重，但亩平水费也只用了不到30元，主要用于从潘集水库调水。2002年风调雨顺，划片承包后修建的当家大堰发挥了极大的作用：通过当家大堰屯水就解决了农田抗旱问题，当年全组亩平水费只有约10元。而划片承包前，农户平均上缴的共同生产费每亩达超过100元。
双冢二组之所以至今未搞“划片承包”有两个原因，一是二组水源条件是全村最差的，要搞三级提水，不同田块水源条件相差太多，不好划片。第二个原因是二组村民心齐，他们一直可以合作解决水利问题。按双冢村村委会主任的话来说，就是双冢二组的组长得力，一个好组长可以比较好地解决以前村组不能解决的共同生产中的搭便车问题。这与实行承包制前生产队的情况有惊人相似之处。
3、官垱贾店村的另一种模式
贾店村有四个村民小组，其中1组和4组各有一个自建的水库，2组和3组共一个自建的水库。四组在全村的地势最低，所建水库总是可以承接比较多的雨水，也就不用从泵站买水，农田灌溉的成本就低。其他三个组若年景特别好，也可以不用从泵站买水，比如2002年就没有从泵站买水，但一般年景，自建水库的存水不足农田灌溉所需（缺少来水即承雨面积太小），而需要向泵站买水，从而使农田灌溉的成本不仅需要抽水的电费而且需要从泵站买水的水费。
贾店四组是全村水源条件最好的村民小组，但即使如此，四组农田仍然不能完全解决农田灌溉问题。原因有三，一是农户缺乏用水责任心,在抽水或放水灌溉农田时，普遍存在浪费现象。本来应该屯水的时节无人负责，丰富的来水被浪费之后，四组也不得不向友好泵站高价买水；二是村组干部向农户收取共同生产费之后，并不完全用于四组的共同生产上，其中一部分用于其他村民小组的水利建设，一部分被村组干部挪用于其他方面，从而使水源条件良好的四组亩平共同生产费每年超过100元；更为关键的第三个原因是，前些年村集体出面向本组一些农户借款上缴税费，从而形成所谓“融资户”，这些年村组集体无钱还“融资户”的借款，“融资户”便不交税费。不仅不交一般的税费，而且不交共同生产费。四组有6户融资户，共借给村集体近10万元。融资户不交税费，一般农户也不愿交。村组干部形容向农户收钱（包括共同生产费）时的情形时说：恨不得跪在农户面前求他们交钱。
收不上来共同生产费，应该维修的水利设施不能维修，必要的电机开支及电费开支无钱可支，需要向泵站买水时也无钱买水，从而在四组出现了守着丰富来水而不能灌溉农田的问题。
2000年贾店村支书听说双冢村的“划片承包”，很感兴趣，决定在四组做“划片承包”的试验。村组干部对“划片承包”感兴趣，是因为已经无法收取包括共同生产费在内的任何税费了。四组村民也对“划片承包”感兴趣，因为“划片承包”可以降低生产成本。除了个别种有“黑田”的农户，四组村民一致同意“划片承包”。
贾店四组“划片承包”的办法与双冢村略有不同，主要体现在三个方面：一是贾店四组召开户主大会讨论时，一致同意以户为单位分田，这样操作起来比较简便，这与双冢村的情况是一致的。但贾店四组村民同意留下少量机动田，分配给家庭人口特别多的几户，尤其是家中老人（父母）多的户；二是贾店四组划片承包时直接到户，而不是如双冢村一样先到片，再由所在片来分配耕地。具体地，贾店村四组先将全组耕地以水系划分为两个片，然后对每个片的耕地进行细分，全组根据承包农户的户数划分相应的块，全组30户愿意承包农田，全组农田就划分为30块，每块约10亩，这10亩联成一片。然后抓阄，先抓顺序号，然后再根据顺序号来抓已经分好的田块号。抓阄后，允许农户自由换片；三是田快分级的办法有细微的不同，其一是贾店村是以承包费来计算等级的，最高等级的田一年交120元，最低等级的田一年交80元，双冢则是折亩。其二是贾店村田块分八个等级，而双冢仅分两个等级。
四组“划片承包”后，由农户按片共同承担水电费和农田配套设施建设费，并按片选“片长”，由片长负责管水和抽水，农户按田亩每年出一些钱给“片长”作为报酬。农户不再能自主抽水，要抽水就向片长请求，由片长抽水，并记下抽水耗电的度数，到了年底，由片长按抽水用电的度数来平摊一年的水电费。
“划片承包”后，产生了三大好处，一是因为耕地联成片，农户耕作大为方便，用农民的话说，以前扛着犁耙到处跑，现在只需要在一处作业，大大节省了劳动力；二是大大降低了用水成本，以前每年亩平交100多元共同生产费还灌不上水，“划片承包”后，2001年大旱，亩平也只用了30元水电费，2002年雨水较多，没有从泵站买水，亩平水电费仅支出仅8元；三是村组干部从收取共同生产费及农田水利管理中脱身出来，村组干部都说划片承包后工作轻松一大截。
贾店四组的成功鼓舞了全村其他组，但因为“划片承包”与政策精神相违背，而停了二年。到2003年初，贾店村民强烈要求“划片承包”，贾店村支书在镇领导的坚决反对中硬性决定在二组和三组推行“划片承包”，到我们调查时，贾店村二、三组的“划片承包”刚刚搞完。村组干部计划在秋收后再到一组搞“划片承包”。
贾店二、三组的划片承包与四组略有不同，二、三组都从一个水坝中抽水，这个水坝叫做张湾坝，是在二、三组低洼地拦起来建的一个水坝，有约50亩水面，坝很深，蓄水也多，修于1950年代末。据住在3组的村支书说，二、三两个组从播种到收割，收一季谷，要抽2.5坝水。正常年景，水坝可以自蓄一坝水，还缺的一坝半水就得从友好泵站买，近年买一坝水要3万元，买一坝半水就要4.5万元。年景特别好的时候，张湾坝的自蓄水供二、三组农田全年灌溉而不用买水。如果不买水，二、三组出抽水的电费就可以了。
二组和三组2003年初的划片承包大体与四组一样，也是划片到户，耕地分为八个等级，但是，为了不违反湖北省规定承包土地每亩负担不得超过100元的政策，在土地等级上采取了双冢村折亩的经验，而不是如四组分类收承包费的办法。具体地，二组和三组将耕地分为八类，一类田1000平方米算一亩，八类田1500平方米算一亩，税费改革后计算到亩的税金都是84.3元，没有违反省政府规定每亩负担不超过100元的税改政策。
在农田水利的管理方面，贾店二组和三组共分五个水系，其中二组两个水系，三组三个水系。所谓五个水系，其实就是在张湾坝水库边上建有五个抽水机台，抽水机通过这五个机台抽水，经水渠流入到二、三组的耕地。每个抽水机台及其相关水渠可以灌溉的农田构成一个小的水系，这五个小水系又构成了张湾坝这个大一些的水系，张湾坝又成为友好泵站水系的一部分。因为有五个水系，贾店二组、三组就划了五个片，其中二组两个片，三组三个片。每个片推选一个人为“片长”，又叫做“电机员”，因为这个“片长”只负责相关机台的抽水事项，他根据本片农户的要求抽水，并根据耗电量记帐和收钱，片长收的钱交给二组和三组用水用电协会会长，目前二、三组用水用电协会是合二为一的（但耕地是分开的），会长由二、三组原来的组长共同担任，任务仅是管二、三组的农田水利包括水电费的收取、管理与分配。为了鼓励农户节约用水，贾店二、三组用水用电协会规定每抽一度电的水，收2元水电费，其中只有约1/10用于交抽水的电费，其余9/10用于向泵站买水和维护机台。如果年景好，天上下雨装满水坝，一坝水就是3万元，这样多出来的农户上缴的水费，由用水用电协会会长存起来，到年底再按抽水用电量的多少分配给农户，以前抽水多出钱多的农户，分的钱也多一点。用水用电协会所收之钱完全公开。
贾店村这种用水方式因为使天上下的雨也有了价，而可以大大节约农业用水。同样是贾店村，2002年，划片承包的四组一年亩平共同生产费仅8元，而其他村民小组亩平80元，原因就是划片承包后，四组村民十分注意在冬季蓄水和节约用水。有些农户在小麦收割后，就将田的口子关上，等天下雨，有了水就可以插秧[３]，甚至有农户在秋收后就利用田梗比较高的低洼田屯天上下的雨水，等到第二年春播时用。因为田块都在一起，一块田屯的水够所有田的春播。以前漏水的水渠也被修理的很好了。
“划片承包”的好处不但是大大降低了生产成本，而且调动了农户兴修以水利为主的农田配套基础设施的积极性。
我们在贾店村调查时，贾店三组有农户正从自己承包片的耕地中修一条机耕路。贾店村支书说，田块分散时，10亩田种起来劳动量就很大，现在30亩田也种得来。因为集中在一起不仅减少了不同田块的移动距离，而且有利于机械化设备的使用。
4、双冢村与贾店村“划片承包”的简单比较
显然，贾店村划片承包的办法与双冢村有所不同，双冢村划片承包中首先到片，且同一片内部还存在土地的肥瘦搭配和小水利的建设等任务，片是一个重要的水利单位乃至共同生产单位。曾集镇四村划片承包的模式主要是采用了双冢模式。贾店村则是划片到户，片虽然也存在，但很虚，主要起到抽水的作用，“片长”因此也被称为“抽水员”。
造成以上差别的原因，主要应该是水利条件的不同。贾店村虽然也属丘陵地形，高岗田却很少，绝大多数耕地都比较平坦，划片承包的耕地刚好可以构成一个独立的水利单位，从而克服了小水利的外部性。少数不方便灌溉的高岗田则种旱作物，没有纳入到划片承包的耕地中来。比较方便且充足的水利条件，也减少了贾店村修建水利工程的必要性。相对说来，双冢村的水源条件大为恶劣，划片承包不仅是为了解决用水的责任制问题，而且是为了解决水利条件不足从而要挖堰修渠的责任制问题。双冢村恶劣的水利条件造成了耕地收益的巨大级差，这种巨大的级差，使双冢村在实行划片承包时，很难直接划片到户，而只能在片内搭配与协调。
简单地说，造成贾店双冢划片承包模式差别的主要原因的四，一是水利条件尤其是大水利的状况，二是小水利本身的可分割性，三是水利条件造成的耕地级差收益程度，四是“划片承包”的目的本身。
以下我们可以从曾集四村的调查中再次发现造成以上差别的这些原因。
5、曾集镇四个村的划片承包
曾集镇是目前荆门市划片承包村组最多，村民要求也最强烈的镇。之所以如此，与曾集镇地处丘陵和大水利末端从而水利条件不好有密切关系。曾集四村主要采用了双冢“划片承包”的模式，因为曾集四村与双冢一样，没有如贾店村一样优越的大水利条件（贾店村可以很方便地从友好泵站买水），他们“划片承包”的目的不仅是要加强在用水上的责任制，而且是要解决修建水利中的责任制。
我们在曾集调查了朱坪、孙店、曾巷和龚庙四村。曾集镇与官垱镇相邻，农田水利条件相近，曾集四村的“划片承包”与官垱双冢村的首创有直接关系。其中的主要做法与双冢村也一样，但在划片承包的程序和标准上，比双冢村更为精细合理。
曾巷村。曾巷村与双冢村相邻，曾巷8组在2000年开始划片承包，2001年遇到大旱，曾巷八组仍然比未划片的村民小组节约一倍以上的共同生产费。2002年雨水较多，八组共同生产费（排灌费）每亩不足13元，而水利条件相近的七组每亩是60多元，为八组的五倍。
2002年秋收后，曾巷村全面推开“划片承包”，其步骤一是重新丈田，二是评定田块等级，三是划片，四是分片，分片后再由同在一片的农户相互协商落实承包田和修建农田配套基础设施。曾巷村2002年秋天“划片承包”的办法有一点比双冢村更为精细，就是尽可能减少不同等级田亩的折亩率。曾巷村将耕地分为三类，一类亩与三类亩相差面积为80平方米，按当地习惯亩，曾巷村一类田1亩算1亩，三类田1亩折为0.9亩，差距就很小，而双冢村差田是1亩折为0.7亩。村主任介绍说，当前农田的土质和生产粮食的能力相差不多，相差较多的主要是水源条件和远近。因为预期划片承包以后都要修建水利工程，以前水利条件差的田块在水利条件改善后，与水利条件好的田块没有什么差别，因此不需要折亩太多。与折亩很少相关，曾巷村2002年秋进行划片承包的几个村民小组在划片承包前，先对每块田进行水利条件的评定，并决定由全组农户共同出资出劳修建水源条件差的片的农田水利，若要推挖堰塘，就将堰塘公用耕地面积从所在片的承包面积中减出来，全组农田算水面面积与承包面积的平衡帐。因为预期农田水利建设可以改善农田水利条件，评定田块等级的主要依据就是远近而不是水源。
因为在划片前就已落实好水系改造方案，抓阄分片以后，应该出钱的出钱，应该出力的出力，在2002年冬，全村除未来得及划片承包的9组以外，都大兴水利建设特别是推挖堰塘的建设。
朱坪村。朱坪村是曾集镇“划片承包”最早的村。2000年朱坪村在一组进行划片承包的试点，十分成功。2001年是大旱之年，朱坪一组共同生产费亩平最高的片才40元，少的只有22元，而在“划片承包”前，共同生产费每亩很少低于60元。2002年风调雨顺，朱坪一组亩平共同生产费最多的片是18元，最少的片竟一分钱没花。
2002年初，朱坪村在另外三个村民小组推行“划片承包”，也取得了完全成功。朱坪三组根据水系划分为两大片，其中第一片又细划为七块，每块耕地面积刚好可由一户农户耕种，且这一块耕地联成一片。抓阄时，第一片一直可以抓到户，每户一块。第二片仍然是抓阄到片，再由片长主持来安排分田。
朱坪三组第一片之所以可以如官垱贾店村一样“划片到户”，是因为第一片的农田位置及水利条件较好，尤其是通过安排新挖堰塘，使第一片七块耕地都有独立的大堰，可以保证本块耕地的用水。而第二片有6户农户，只有三个大小不一的堰，不能再分到户。
朱坪三组第一片七户农户2002年都在自己分到的堰里养鱼，年底都捕了100-200斤鱼，农户十分满意。朱坪村支书也认为，划片到户的模式比分田到片的模式更好，但划片到户的模式需要有相应的水利条件。另外，2002年是风调雨顺的一年，朱坪3组划片到户的模式能否经得住大旱之年，有待观察。
孙店村。孙店村是2001年春在一组试点的，接着在七、六、四组推广。2002年孙店全村均已“划片承包”。孙店划片承包为“分田到片”，而没有划片到户。孙店村主任解释说之所以不能划片到户，是因为推堰投资太大，单户农户难以承担。他还说，孙店放水仍然需要以片为单位，因为漳河灌区不可能直接对农户放水，必须几户联合才能将水放到片，然后再由片到户。
孙店村的水利条件很差，2000年，全村大面积撂荒达860亩耕地，三、五、八、十二组四个组有1015亩田全部旱死，颗粒无收，全村仅水费支出即达5.5万元，十二组仅抗旱电费支出即达2.5万元。划片承包后，全村大力实施水利改革，仅2001年农户即自筹资金28万元扩建、改修堰塘66口，新修堰塘3口，蓄水达60万立方米。
划片承包后，农户用于抗旱排涝的水电费大幅下降。以孙店最早搞划片承包的一组为例，同为大旱之年，划片承包前的2000年，全组共同生产费开支为3.8万元，划片承包后的2001年只有6000元。
龚庙村。龚庙村2001年初从六组开始试点，当年在全村推广。龚庙与曾巷村一样，先评田，再在村民小组范围落实水系改造方案。由全组农户出钱出力，修好水利再划片，这样田亩之间的差别就不大，也就没有再将田亩分等分级。对于水利条件特别差的高岗田，则按户搭配，不作“划片承包”。龚庙二组人少田多，有12户参加“划片承包”，每户28亩耕地。还有50多亩分不下去，他们就决定用这50多亩田来种树。
龚庙村与其他村一样，在划片承包后，掀起了兴修水利的高潮，主要用于电费开支的共同生产费在“划片承包”的当年大幅下降。龚庙一组共同生产费下降幅度最大：划片承包前每亩接近200元共同生产费，划片承包后亩平仅20元。
三、讨论
荆门市官垱镇和曾集镇划片承包的实践，有许多值得讨论之处。以下仅就本文关心的问题作两点初步讨论。
1、为什么划片承包可以大幅度降低共同生产费
在荆门“划片承包”六村调查，最为吃惊的是共同生产费下降幅度之大。官垱镇和曾集镇都是丘陵地形，农田大都处于大水利的末端，在这样的农田种水稻作物，就需要大量的灌溉用水和主要为灌溉用水而支出的共同生产费。划片承包前，官垱镇和曾集镇亩平共同生产费超过100元是很正常的事情，有些高岗田，主要因为抽水开支的共同生产费超过200元也很正常。在亩平共同生产费超过100元时，农户种田的收入就很少了，农田撂荒也很正常。而在划片承包后，大旱之年，亩平共同生产费也普遍可以下降到30元，下降2倍多。在雨水较多的年景，有些片的农田竟然不需要一分钱的水电费支出，简直不可思议。
之所以划片承包后共同生产费会如此大幅度下降，在我们看来，不过是建立了农户用水的责任制。曾集镇委、镇政府在总结孙店村划片承包经验时写道：“通过划片承包，明确了责任和权益，彻底改变（水利）过去吃大锅饭无人管的局面。现在是‘堤破有人补，堰漏有人堵，来水有人挡，抗旱不用找组长。’”[４]因为划片承包形成了新的用水责任制，就使以前大多数被浪费掉的水节约下来，本来要向大水利买水的钱就节约下来。
先来看几个实例：
1、曾巷村五组有一口大堰，以前有一个0.1m直径的漏放水。有村民为了放水快，嫌漏太小，想换大的，并且漏只有人开，没有人关，即使蓄有一堰水，仅仅为了灌溉一亩田，就将水放完了。划片承包后，农户将漏堵死，而买了一截聚乙烯硬管反吸过水，要用多少水就吸多少水，可以大大节约用水。划片承包前的堰里总是蓄不住水，因为一有水就被人放干，而现在堰里总有水。
2、曾巷八组有一农户的田在本片耕地的中间，因为他所在片的农户都将承包田的田梗打得比较结实，水没有漏掉，而他田的水漏掉了。他要抽水，其他农户不同意，后来他田里的水稻被旱死了一部分。到2002年冬，他用尼龙薄膜在田梗上垫了一层，再用土填上，将田梗打结实。在他的带动下，全片农户都加强了田间水利建设。
3、2003年春，曾巷6组一农户找片长要抽水灌田，准备下秧，片长说你不要着急，听天气预报明天有雨。第二天果然下了雨，也就不用抽水了。
4、贾店四组划片承包以后，普遍在春天小麦收割后即将田的口子堵上等天下雨，关上水了就可以等到插秧，因此就不用抽秧水。贾店村四组因为是划片到户，每一户的耕地都集中在一起，有农户在前一年秋收以后，就选一个田梗较高的田蓄水，一冬一春可以蓄不少的水，直到第二年春播。
5、龚庙村村主任说，划片承包前有个致命弱点，就是田里没有水的农户在抽水，田里有水的农户也在抽水。田里有水的人怕堰里的水被抽光了之后自己田里缺水无水可抽。划片承包后，每块田都有水可抽，也就不会抢着抽水，浪费用水了。
6、朱坪村划片承包前，“处处是碟子堰，漏斗田，下雨水漫流，雨停田就干”。划片承包以后，每逢下雨，农户不约而同披着雨衣编水入堰，引水入田，几乎没有一滴水浪费。
7、朱坪3组段茂松承包了38亩水田，同本组段茂先合伙出资4000余元改造老堰塘二处，占地面积11亩，增加蓄水量1.2万立方米，堰塘不仅完全可以满足自己用水，还向周围卖水。水面养殖也收获颇丰。
还可以举出更多的例子，这些例子显示，在一个风调雨顺的年景，即使如官垱、曾集这样的丘陵地区，也可以通过修挖堰塘，注意蓄水，节约用水，来保证农田水利灌溉，从而将一季稻谷收回来。划片承包后，农户普遍将以前严重淤积的堰塘挖大挖深，将以前严重漏水的水渠和田梗加固，并新挖一些堰塘，将能够蓄住的水都尽可能蓄住。这种主要依靠天然雨水的农田水利，主要支出就是抽水的电费，共同生产费支出当然会大大下降。
在一个旱情比较严重的年度，划片承包农户也可以凭借自己修建小水利的蓄水应付一些时候，能够不放水就坚持不放，实在要放也尽量节约少放，从而可以减少向大水利买水的开支。
那么，为什么一划片承包，农户就会产生用水上的责任心，形成用水上的责任制呢？尤其是目前官垱曾集调查六村，除贾店是划片到户以外，其余五村绝大多数都是分田到片，每个片都有很多户农户共同使用水利。一般来说，每个村民小组都划分为若干个片，至少是2个片，因此，从规模上看，以水系为基础的片一般要比村民小组更小一点。但是，难道用水责任制仅仅是规模小就可行吗？为什么有的片比一些村民小组更大，村民小组却建立不起来用水责任制，而片却普遍可以建立责任制呢？
要理解“划片承包”所建立起来的责任制，就需要理解之前以村组统筹共同生产费的大锅饭，而这种大锅饭又与荆门农村作为“缺乏分层与缺失记忆村庄”类型有密切关系。
在荆门这类缺乏分层与缺失记忆型的村庄，村庄内部的合作能力大都解体，集体行动难以达成，由此形成了集体行动的困境。在社会分层比较明显和社区记忆比较强的村庄，即在村庄社会关联度高的村庄，因为村庄舆论、文化乃至政治社会方面的力量，使得集体行动可以约束少数人的不合作行为，从而使集体行动可以进行。人民公社的生产队体制对于偷懒和不合作行为，可以通过抓阶级斗争新动向，割资本主义尾巴，成功地将偷懒的人边缘化，从而使生产队的主体部分可以有效合作。而在那些不能成功地将偷懒社员边缘化的生产队，生产队的合作将无法进行，合作效率大打折扣。要将偷懒的人边缘化，在不改变人民公社“三级所有，队为基础”体制的前提下，最为重要的办法就是政治运动和干部的威望、能力与品质，这也是为什么人民公社时期会强调政治运动的原因。
实行承包制以后，强调政治运动的人民公社解体，以前需要通过政治运动将生产队中不愿合作及偷懒村民边缘化的政治手段不再存有。在社区记忆仍然强大的一些传统的农村地区，和一些因为从工业化中获益从而重建了新村庄传统的村庄，虽然已经没有政治运动的压力，但村庄舆论压力及以此为基础的村民群体的行动能力仍然有。这些舆论压力和村民群体行动能力可以将少数在村庄公共物品提供方面不合作的村民边缘化，从而可以为村庄必要公共物品的提供找到村庄基础。
土地承包制以农户作为生产单位，很好地解决了农田作业的劳动激励问题，从而避开了如荆门一类缺乏分层与缺失记忆村庄合作能力不足所产生的集体生产的困境。政治运动的压力因为人民公社的解体，也不再可能存有，对于分田到户的农户农田作业来说，也不再需要。问题是，即使在土地承包制下，在农户农田作业之外，也需要农户之间的合作，这种合作的主要内容是在国家不能提供村庄公共物品时，村庄必须自主提供。村庄公共物品的供给不足，会给村庄每一个人带来额外的损害。村庄公共物品既包括生产性的公共物品如农田水利，也包括消费性的公共物品如社会治安和村庄文艺等等。
在荆门这类社会关联度很低的村庄，不仅没有以传统为基础的村庄舆论，而且没有以人民公社为基础的政治运动的压力，在村庄自主提供公共物品时，村庄不能将那些不愿合作的村民边缘化。不能将不愿合作的村民边缘化，这些不合作的村民成功搭上便车，就对所有愿意合作的村民以打击，集体行动最终不能达成，村庄公共物品无法提供。
在村庄不能自足提供公共物品的时候，消费性的公共物品不足尚不会对村民的生活产生大的损害，生产性公共物品的不足则会带来灾难性后果。而最为主要的生产性公共物品就是农田水利。
在刚实行承包制的时候，由于人民公社时期修建的大水利和农田水利完好无损，承包制农户可以获得廉价的水利。因为作为公共物品的乡村水利一直得不到良好的维护，堰塘淤积，水渠被毁，诚如有人总结所说“（农田）生产道越走越窄，渠道越来越淤，堰塘越来越浅，生产费越来越高”，尤其在那些处于大水利末端的农田，以前是旱涝保收的良田，现在十年几旱。
换句话说，之所以当前荆门一类农村共同生产费会高得惊人，乡村水利严重不足，是因为在当前承包制下，荆门农村缺乏任何一种有效的办法，在当前农田水利大锅饭的体制下解决搭便车的问题。“划片承包”作为对农田水利大锅饭体制的突破，就是要建立农田水利的责任制，这种责任制的关键并不是“片”的规模比村民小组小，而是“片”是一个可以谈判建立，可以排除一些人，可以将不合作者或不愿负责任者边缘化的体制，而村民小组和村委会作为一级（行政）建制，无法排除一些人。
也就是说，我们在目前官垱、曾集普遍看到的划片承包后大幅降低共同生产费的原因，是“划片承包”这样一种办法，既解决了公共物品必须由若干农户来建设的规模问题，又建立了“片”内部的责任构造问题。以下展开“片”的这种责任构造。
片以若干农户为基础[５]，但这些农户的合作并不是外界强制，而是某种意义上自愿达成的。在合作的这个片中，如果一户农户合作的责任心与意愿较差，对于片内公共事务不积极参与，合作片内其他农户的利益就会受到损失，他们将不能忍受这种损失，他们会采取两个决定性的步骤，一是想办法将这个不合作者或不愿负责任者排挤出去，动员他调换到其他片，或单独将他一户的耕地划作一片；二是在村庄散布对这个不合作者不利的消息，让村庄其他农户都知道这不是一个好对付的家伙，是一个只想占他人便宜的人。这个被本片人排斥的农户也找不到他可以加入的其他片农户的接受。他被村庄边缘化了。
被村庄边缘化的农户如果被排斥出“片”，他将只能独自应对水利这个单家独户难以应对的公共物品，他这时会面临着巨大的利益上的受损。这种受损乃至受损可能性，使其他不愿合作的农户必须敢于担当，在本片内部做出合作的行动和事情出来。因此，划片承包之后，本片农户在兴修小水利节约用水方面，就建立了责任制。以前那些想搭便车的农户（总是存在的）知道无便车可搭，而以前热心公益事业的农户，看到了发挥作用的机会，“划片承包”的责任制鼓励了有公益心的行为，而抑制了搭便车的行动。当划片承包的所有农户都积极行动起来时，就形成了与村组体制完全不同的后果：用最少的开支来获得最多的公共物品，而不是人人都借公共物品来搭他人的便车，结果人人都搭不上。
反思人民公社体制、现行村组体制和划片承包制，这样三种类型体制的存在都需要解决公共物品的提供问题，以前以为只要承包到户，人民公社体制的弊病就没有了。是的，承包到户后，人民公社体制内缺乏对农户激励的弊病是没有了，但人民公社可以通过内部的组织体制提供公共物品，并通过政治运动将不合作者边缘化，从而可以在共同生产上有些作用的好处也没有了。现行村组体制往往没有办法将不合作者边缘化，从而不能在提供公共物品上起到作用。“划片承包”则通过重构提供公共物品的责任制，在某些地方为提供某些特定公共物品提供了可能。
也就是说，在提供公共物品方面，人民公社体制最为有效（这或许是不言自明的），现行村组体制最无效。划片承包可以部分补偿现行村组体制在提供公共物品上的无效性。而在对农户劳动的激励方面，人民公社体制最差，划片承包体制则与现行村组体制一样有效，因为划片承包事实上并不触动土地承包制度。
在公共物品的提供上面，一种体制能否将那些搭便车的人排除出去，是这种公共物品提供体制有否效率的关键。这或许只是说出了一个众所周知的大白话。
如果一定要有一个理论性的总结，则我们认为，在村庄公共物品的提供中，能否通过各种办法将搭便车者边缘化，是这个体制是否有效的关键。边缘化的办法不仅可以是经济的，而且可以是文化的、社会的乃至政治性的（如人民公社时期）。任何一种体制都是在特定社会政治结构中运行的。正是因为边缘化办法的多样性，使我们在考察提供村庄公共物品体制的效率时，不能仅仅将人想作经济人，而且应该有更加整体多面的视野。当生产队体制在小岗村无效率时，在大寨大队的效率却仍然不错。今天村组体制在荆门农村无效率，但在江西农村却可能是有效率的。如此也可以解释诱致性制度变迁的动力机制。
2、划片承包与农地制度创新
曾集镇副镇长雷克金在关于朱坪村划片承包的调查报告中写道：“朱坪村的划片承包，有人说它违规违禁重新丈量了土地，重新分了田，让人联想到当年凤阳县小岗村农民冲破禁令闹‘大包干’，而引发全国性的二次土地革命——家庭联产承包责任制。应该说划片承包是对家庭承包责任制的进一步完善，代表着时代的发展和进步”[６]。
将划片承包提到如此的高度，表现出了实际工作部门对划片承包的由衷好评。以下以调查六村为例来讨论划片承包与农地制度创新的关系。
当前农地制度的核心是以家庭为基本单位承包经营的土地制度，土地的所有权归村组集体，但使用权归农户，且国家通过《土地承包法》及相关政策规定，农户拥有稳定而有保障的土地使用权，不允许村组以任何理由调整农户的土地（这个土地的使用权也够狠的）。
但当前农村的农地制度存在着严重问题，以荆门调查六村为例，起码存在以下一些问题：
第一，普遍存在田亩不实，实际耕种面积与纳税面积不符的问题。因为土地是集体所有[７]，农户承包经营是与村民小组发生关系，由村民小组决定如何承包耕地及确定如何分摊税费。第一轮土地承包后，各个村民小组土地承包的变动十分频繁。因为第一轮土地承包后土地实际上一直处于调整之中，第二轮土地承包的必要性大打折扣，在荆门乃至湖北省，第二轮土地承包实际上走了过场。
调查六村第一轮承包土地的时间是1981年至1982年，离我们调查时已有20多年时间，这20多年时间，承包土地一直没有彻底清丈，就造成了20多年来，与承包土地农户发生关系的村民小组耕地的名实不符。20多年来，村民小组负责人变动很多，每一任村民小组长都会因为工程建设、水利条件、人口变动以及其他各种原因，调整登记在册的农户承包面积与土地，结果是，以前帐册上的某些耕地实际上虽然仍被耕种，但在目前承担税费的承包合同上没有承担任何费用，以前的田从帐册上消失了，成了黑田。调查六村有些村民小组黑田面积占到全部耕地面积的10%以上，甚至有农户种的黑田面积超出了承包耕地面积。因为作为国册面积的村民小组的耕地面积是不变的，上级下达税费任务以国册面积为依据，这些按国册面积下达到村的税费任务再分解到组，种黑田的农户承担很少的税费任务，而没有种黑田的农户就承担不起分摊的税费。调查六村几乎所有村民小组的村民都强烈要求清丈面积，清理黑田，只有极少数种黑田很多的农户以清丈面积违反国家土地承包政策和税费改革政策，以上访告状相威胁。调查六组已经进行划片承包村民小组在划片承包的第一步，也都是重新清丈土地。
第二，田块分散，不便于耕作，也不便于修建农田基础配套设施。典型如贾店村支书总共只有10多亩承包地，却分散在全村民小组数十处。第一轮承包时，大多考虑按田块的肥瘦，远近及水利条件好坏搭配分配，形成了田块分散基础上的公平。第一轮承包以后，调查六村田块分散的状况不仅没有改观，而且进一步加剧，其原因有三，一是调查六村均为丘陵地形，承包制后村民开了大量荒田，这些开荒田相当零碎；二是有农户因为全家或部分家庭人口进入二、三产业就业，而放弃承包耕地，这些耕地被分割承包给农户。有一些水利条件不好的耕地抛荒后，村组干部召开村民小组会议讨论将这些抛荒耕地搭给农户耕种；三是因为宅基占地，修公共工程占地引起的土地调整。
田块分散的弊病在承包制之初并不明显，因为当时的水利条件尚可，机械化耕作不发展。但不久即发现，以前由村组提供的水利及公共设施越来越少，用水越来越麻烦，因为堰塘无人清淤，水渠漏水越来越严重，机耕路也越来越窄[８]，同时，田块分散造成的农田作业不便，在农民从事农业劳动的热情大大下降之后，更加严重地表现出来。田块分散还造成了农户因为用水和机耕路的众多冲突。农户有着将承包耕地集中起来的强烈要求。但是，因为水利条件相差太多，调查六村不能平衡水利条件差异引起的收成差异，从而不能得到承包耕地集中的好处。反过来，因为田块分散，以农户为主的农田配套基础设施建设无从进行，而村组因为难以平衡村民的利益要求[９]，而不能提供这些农户急需的收益很大的配套设施。
调查六村正是找到了“划片承包”这一重构农田水利建设（公共物品）单位的责任结构，从而改善农田水利条件，而使田块集中成为可能。田块集中也使“划片承包”成为可能。
第三，当前的农地制度不能解决农户与村组之间的责权利关系。因为本文讨论内容的限制，拟另文讨论。
从调查六村来看，正是“划片承包”较好地解决了现行农地制度的前两大弊端。具体来说，划片承包要以地块集中为前提，地块集中就必须重新清丈土地，走了过场的第二轮土地承包因为有了动力而扎扎实实补了课。地块集中自然就为农田配套基础设施建设提供了条件。
而正是在为农田提供配套基础设施上，划片承包这一主要为解决农田水利建设与供给责任制的办法，实质是在创新现行的农地制度。现行农地制度是以土地承包为基础的双层经营的制度，在这一制度的视野中，只有农户和村组，不再存在农户与村组之间的经营层次。但目前这种双层经营的农地制度在某些地区（如荆门）存在严重问题，即村组不能有效率地提供诸如农田水利等超越农户层次的公共物品，特别是在当前村组普遍存在严重债务的背景下，村组甚至不能提供诸如农田水利等公共物品，旱涝保收的良田变得只能靠天收，本可以种高产水稻的农田变得只能种低产的旱作物。划片承包作为应对目前这种双层经营农地制度缺陷的办法，事实上是创造了一种新型的中间层次的经营层次：以水系为基础的农田集中在一起的由若干农户耕作的“片”，这个“片”在特定的地理条件（不方便划片到户且可以分田到片）下可以为农户提供超越农户层次的农田配套基础设施，从而提高农地的产出效率。而划片承包所形成的“片”这一经营层次，因为“划片承包”办法可以产生出特定的责任结构，而使“片”成为一个有效率的经营层次，成为一个可以自我生长并延续下去的经营层次，成为一个对现行农地制度产生改进的经营层次。
从调查六村的情况来看，绝大部分推行划片承包的村民小组中，“片”都是一个实在的介于农户与村民小组之间的经营层次，这一层次的主要作用与农户和村民小组（以及村委会）的功能及作用均不相同。农户仍然是主要的农田作业单位，是土地使用权的占有者，而村组是土地所有权的占有者。“片”将以前由村组组织提供的超越农户层次的相当部分农田公共物品建设与供给的功能承担起来。“片”的内在组织机制使得在同样村庄类型及政治社会背景下，比村组体制更能有效建立提供农田公共物品的责任机制，其原因就是“片”的体制更容易将不合作者边缘化，而村组体制在如荆门这一类缺乏分层与缺失记忆村庄，缺乏有效手段将不合作者边缘化。因为村组本身缺乏集体经济的实力，村组体制提供公共物品，就不得不向农户统筹人财物力资源。想搭集体便车的不合作农户通过各种办法抵制这种统筹，村组体制提供公共物品的能力越来越弱，以至于无。诚如农民所说，开始时，“怕饿死的农民饿死，不怕饿死的农民饿不死”，但最终，怕饿死而愿意合作的农民都饿死之后，那些指望搭便车的不怕饿死而不愿合作的农民无便车可搭，最终会全都饿死。
从六村调查来看，片的存在主要是建立农田水利供给与建设的责任制，从而解决农田水利这一公共物品的提供问题。但既然“片”是一种能够将不合作者边缘化的层次，片就不会仅在农田水利方面，而且会在诸如机耕路，农田整治乃至于农业治虫除草和部分农田管理方面，在大型农具的购买和使用方面，在产业结构的调整方面以及最为乐观的在种子化肥的购买和粮食作物的销售方面，形成合作。如果是这样，“片”就成为一个农业互助组，这个农业互助组并不否定土地承包责任制，但可以为土地承包责任制提供超越农户层次的诸多方便，可以降低农户经营土地的成本，而增加农户经营土地的收益。
四、结语
“划片承包”在解决农田小水利方面因为重构了责任制，而可以有效解决农田水利的某些超越农户层次的问题。但是，农田水利远不止小水利，甚至根本问题不在小水利，而在为农田小水利提供运作基础的大水利，从大江大河大湖调水过来的水利。离开大水利，小水利或许可以解决风调雨顺年景的农田水利问题，却不能抵御大旱之年的农田水利问题。小水利在中国历代土地私有制下都建设的有。但是，小水利不能解决中国的粮食供给问题。正是在这个意义上，我们说人民公社是空前绝后的。在主要依靠农民力量的情况下，人民公社时期修建了数量庞大的大水利，正是这些大水利彻底改变了中国农业的水利条件，中国古代社会进行大水利建设（指灌溉水利）的人力物力条件与人民公社并无本质不同，但古代社会土地私有制下，其组织条件却不具备。经过数千年的努力，到建国初的1952年，中国耕地的灌溉面积为1995.5万公顷，占农地总面积18.5%，再经过人民公社20余年的建设，到1978年耕地的灌溉面积达到4996.5万公顷，占农地总面积的45.2%[１０]。正是在这个意义上我们说人民公社具有建设大水利的组织基础，人民公社极大地降低了建设大水利的交易费用和组织成本。
在不能回到人民公社体制的前提下，以农户承包为基础的土地制度不可能解决大水利的提供问题。好在当前的中国财政收入和经济总量已主要来自第二、三产业，以工支农具有了现实条件。由国家财政投资来解决大水利的建设和供给问题，可以避免由农户组织起来建设大水利所需要的高昂组织成本问题。
以国家投资来建设和供给大水利，以划片承包[１１]来解决小水利，两相配套，农田水利问题的解决就大有希望。
也就是说，我们希望今后在农田水利建设方面，建立一个双层的体制，一层是由国家规划投资和建设的大水利，一层是由村组，农户以及“片”来承担的小水利。两相结合，以从根本上解决当前在乡村水利中存在的越来越严峻的问题。
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*本文系华中师范大学中国农村问题研究中心 “乡村公共财政与国家与农民关系”项目的研究成果之一。也是我们最近在湖北荆门市调研乡村水利所写系列论文的第3篇。前两篇相关论文为“论乡村水利的组织基础”和“论乡村水利的社会基础”。本文与前两篇论文有关的地方，不再在文中注明。
[１] 因为离开从大江大河引水的大水利，就不能从根本上解决农田水利问题。
[２] 这方面因为农民拖欠乃至拒交共同生产费，而更显得形势严峻。在农村税费改革前，荆门农村农民拖欠和拒交共同生产费的情况已相当普通参见贺雪峰、王习明：“村级债务的成因与危害”，《管理世界》2002年第3期。
[３] 而之前是一定要从水坝中将水抽上来用，因为抽水只花电费，现在抽水要出相当于10倍电费的钱。
[４] 参见中共曾集镇委、镇政府：“完善承包责任制，推进水利改革，谱写强村富民新篇章”，2002年3月15日。
[５] 划片到户的情况如官垱贾店村则以单个农户为基础，其原因是贾店的水利可以直接到户，使农田水利近于私人物品。
[６] 雷克金：“土地划片承包看朱坪——关于朱坪村实行土地划片承包经营农民减负增效的调查” 。
[７] 调查六村的土地归村民小组所有，这与人民“三级所有、队为基础”是一脉相承的。
[８] 因为每一块农田的承包户都将田梗挖窄以多一点耕作面积。
[９] 达成由农户出钱建设农田配套基础设施的谈判成本太高，而无法进行。当然，如果村组集体经济实力很强，不需要由村民出钱，就可以建设这些配套设施，则这些事情可以做成。参见贺雪峰、何包钢：“民主化村级治理的两种类型”，《中国农村观察》2002年第6期。
[１０] 程漱兰：《中国农村发展：理论和实践》，中国人民大学出版社1999年版，266页。
[１１] 在村组或农户可以提供小水利的情况下，划片承包就显得多余。中国农村十分庞大，很多农村地区因为地理条件，水利条件，集体经济实力，社会合作能力等各方面原因，而可以通过村组或农户这两个既有层次来解决农田水利的供给问题。徐勇教授认为，中国统制主义的传统使中央政策缺乏差异性，什么都搞一刀切和切一刀，使中央的一些好政策到了下面变成坏政策。