解决城乡内部建设的诸多混乱现状，追求城乡之间布局的协调发展，成为新城乡规划法一肩挑的两大任务
城乡分割的规划时代即将结束。4月24日，十届全国人大常委会第二十七次会议首次审议城乡规划法草案（以下简称草案），草案立足城乡全局，步入统筹规划。
现行城乡规划分别依照1989年第七届全国人大常委会通过的城市规划法和1993年国务院发布的村庄和集镇规划建设管理条例进行。而城乡规划法草案把村镇规划从行政法规提升到法律层面，并与城市规划统一起来。
但在朱相远等全国人大常委会组成人员看来，城乡规划立法并非仅仅将“一法一条例”简单地合二为一。打破两方面既有的利益格局，真正将规划规范起来，才是最根本的。
从建设部部长汪光焘就草案向全国人大常委会所做说明来看，随意变更、急功近利的城市规划，薄弱、无序的乡村规划，在城乡各自范围内都有突出表现。
因此，解决城乡内部建设的诸多混乱现状，追求城乡之间布局的协调发展，成为新城乡规划法一肩挑的两大任务。
在共计七章、73条、1.2万字的草案中，严控规划编制和修改程序，设立规划监督检查制度，增加规划透明度，扩大社会公众参与、强化地方政府及有关部门违法责任追究等举措多管齐下，力求作为宏观调控重要手段的规划工作“科学且不可随意侵犯”。
统一城乡规划
我国长期存在城乡分割的二元结构，规划工作也“城乡分治”且更重城市，先后于1989年和1993年通过的城市规划法与村庄和集镇规划建设管理条例，标志着城乡规划法律制度的基本建立，对城市新区开发和旧城改造、加强集镇和乡村的规划建设功不可没。
但在尔后十多年的迅速发展中，人们已越来越不满足于“一法一条例”为核心的规划法律体系。社会各界要求修改城市规划法或制定城乡规划法的呼声很高，全国人大代表也多次提出有关议案。
“建立在城乡二元结构
的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要。”汪光焘在本次全国人大常委会会议上如是说。
全国人大财经委认为，对城市规划和村镇规则分别立法，城市和村镇规划之间缺乏统筹协调，衔接不够。特别是在一些城市发展中，不少村镇已转变为建制镇，其规划管理前后要适用两部法律法规，难以协调。而且村镇规划的立法位次低，约束力不足。
财经委在去年12月召开全体会议就草案进行审议后明确指出：将城市规划和村镇规划的内容纳入一部法律进行规范，既能提升规划的立法位次，也便于协调城市和村镇的规划和建设。充分肯定了一部统筹考虑城乡规划和建设的城乡规划法的必要性。
事实上，在村庄和集镇规划建设管理条例于1999年修订的次年，建设部即组织成立了城乡规划法起草小组和工作小组，在“一法一条例”的基础上，针对城乡规划中的新情况，吸取各国先进经验，形成了城乡规划法的修订送审稿，并于2003年5月报到了国务院法制办。
全国人大常委会曾于2003年将城市规划法的修订工作列入年度立法计划，随着城乡规划法立法情况的进展，城市规划法已无需单独修订，直接纳入新的城乡规划法即可。
据介绍，我国的规划法制建设与国外发达国家一样，有一个过程，从以城市规划法为主的“宣言法”阶段走向以城乡规划法为核心的“主干法”阶段，再到今后走向规划法典阶段。目前即处于“主干法”前期阶段。
在目前的草案中，城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点以及居民点之间的相互关系，亦即城、乡、城与乡通盘考虑。
尽管已在原则上统筹城乡规划，目前草案对城市规划和村镇规划相协调的具体规定还不多。全国人大财经委认为，城市规划应当与周边农村发展相协调，体现城市建设对农村的辐射和带动作用；村镇规划应当与城市的建设和发展相衔接。草案在沿用现有城市规划和村镇规划基本编制程序的同时，没有对统筹和衔接城乡发展规定具体要求和相应的制度安排。建议草案增加这方面的内容。
“硬化”地方政府规划权
城市规划“宣言法”实施的17年来，我国的城市化率从1990年的26.6%提高到2006年的43.9%，与这个速度相应的是，人们对城市建设中诸多毛病的批评也与日俱增。
无论从此前的社会舆论还是此次常委会会议审议情况来看，毛病主要有三方面，一是一些城市盲目扩大规模，搞“政绩工程”、“形象工程”，二是随意变更，“一任领导一任规划”，三是缺乏科学性，“千城一面”，“摊大饼”盛行。
《瞭望》新闻周刊两年多前曾对地方政府编制超常发展规划进行调查报道，并获中央领导批示。报道显示，在那一轮总体规划的修编中，许多大城市提出要在今后17年内，即从2004年到2020年，始终保持两位数以上的高速增长，被北京市城市规划设计研究院原副院长董光器质疑为“不切实际的高指标”。更显尴尬的是：至2010年，各城市规划人口相加已达20亿。
调查表明，不少地方政府抬高城市化预期与土地扩张的欲望相关，说白了就是获取卖地收入。
魏复盛委员说，城市盲目扩建带来一系列问题，忽视了资源的承载力、交通的承载力、环境容量的承载力，使得城市的建设、老百姓的消费、政府的成本大大提高。
为防止这些情况的出现，草案要求有关人民政府在组织编制的总体规划、乡规划和村庄规划中，按照经济发展水平和统筹城乡发展的需要，科学地划定规划区，并明确制定和实施城乡规划以及在规划区内进行城乡各项建设，必须遵守本法。
为保证规划编制的科学性，草案明确规划编制的主体和审批程序。针对不同种类、不同层次规划的具体情况，规定了各级人民政府或者其规划主管部门按照事权，分别负责制定城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划，并明确了规划的审批程序。
全国人大财经委还认为，草案规定城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划只在同级人大常委会备案，监督力度不足，不能解决当前突出的市县建设随意性问题，建议改由上一级人民政府备案。
扩大公众参与与增加透明度亦在此间得到前所未有的重视。草案要求规划组织编制机关将规划予以公告，采取多种形式广泛征求专家和社会公众的意见，并将意见采纳情况和理由作为城乡规划报送审批的必备材料。规划批准后应予以公布，任何单位和个人都有权查阅。
现实的问题还有，规划编制后，擅自更改的问题很严重。杨兴富委员说，“原来的规划，主要领导换了，思路就变了，就把上届领导的规划改了，下届新的领导来了又改，今天建明天拆，造成了很大的浪费。”
全国人大代表赵咏秋更是尖锐地指出：在地方有一种说法，就是规划等于“鬼话”，虽然我们制定了许多规划，但这些规划的执行力太弱，不少政府领导随意性太大，想改就改。
朱相远委员分析说，开发商具有强大的公关能力，政府官员对创造政绩的强烈需求，换一个市长就修改一次规划，使现行的规划法显得非常虚弱。
“城乡规划的严肃性体现在已经批准的城乡规划必须得到严格遵守和执行。”汪光焘介绍，草案为此规定控制频繁修改城乡规划。城乡规划一经批准，不得随意修改，特别是不能因为地方领导人的变更而变更，更不能因为个别领导人的意见而擅自修改。
草案把省域城镇体系规划、总体规划的修改范围限定为五类：上级政府制定的城乡规划发生变更提出修改要求；行政区划调整确需修改；因国务院批准重大建设工程确需修改；经评估确需修改；城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
监督检查是保护城乡规划实施的重要手段。中纪委驻建设部纪检组组长姚兵在今年3月的一次讲话中指出，当前城乡规划的主要问题之一是规划监管机制不完善。尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度还不健全，群众举报制度没有真正发挥作用。
为此，草案设立了城乡规划监督检查制度，主要包括行政监督、人大监督和社会监督三方面。
姚兵称，城乡规划效能监察的中长期目标，要以如下五个方面为基础，建立城乡规划的长效机制：规划委员会制度，规划督察员制度，规划行政公开制度，规划公众参与制度和规划职业道德规范。
乡村规划因地制宜
较之城市规划，乡村规划的现状同样不容乐观。汪光焘指出：乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。
“要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规则先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设。”汪光焘说。
“我是种地的，我特别心疼土地。”来自大寨的郭凤莲委员说，她建议草案应对耕地使用的报批手续作出严格的规定。
事实上，为强化耕地保护，草案对乡、村庄规划区内乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅的建设规定了严格的审批程序，明确农村建设活动不得占用农用地；确需占用的，应当依土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设规划许可证。
同时，针对农村交通不便，建设活动规模小、点多面广、以个人为主等情况，按照既要严格规划管理，又要便民的原则，规定农村建设活动只领取乡村建设规划许可证，并要求在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
此外，草案对乡村规划的“特殊”考虑还体现在：
针对目前乡、村庄没有规划或者规划不能适应农村发展需要的状况，草案要求乡和村庄所在的镇、乡人民政府编制规划，并要求将规划编制纳入本级财政预算。
针对实践中存在的乡规划和村庄规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性，不能适应农村特点和农民需要的问题，草案结合农村的实际情况，根据建设社会主义新农村的要求，强调乡规划和村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围。
根据中央关于新农村建设要坚持从实际出发，尊重农民意愿，加强民主决策，民主管理，因地制宜，分类指导，不强求一律，不盲目攀比，不强迫命令，更不能搞形式主义的要求，草案规定乡规划和村庄规划的实施应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导农村村民合理进行建设。(