拆分药监局不如打破医药体制弊端
朱中原
近日，国家药监局的几位副局长分头召集其所分管的司级、处级干部开会称：接到有关纪检部门通知，截至
伴随着药监局整顿的是有关药监局拆分的信息。目前，国务院正在酝酿将原本由“食品药品监督管理局”负责的“食品和保健食品”工作拆分出来，归入到一个可能由国务院成立的“食品安全委员会”中。同时还将原本由药监局监管的中药领域中如种植加工、新药审批、中成药生产流通等环节拆分出来，归入一个隶属于国务院领导的“中医药委员会”。但此决策终因阻力重重而难产，而与此同时，政府高层最近就“收并药监局”事宜征求发改委、卫生部等各部委意见时，也都得到了婉拒的反馈。
“拆分药监局”的这一酝酿正是由此前刚刚发生的国家药监局原局长郑筱萸贪污腐败案所引发的。郑筱萸等一干人的落马，表明了中国药品监管已经进入了“深水区”，药品监管腐败已经成为了整个医药腐败中的重要环节，而“拆分药监局”自然也成为新一轮政府机构改革的重要议题。
国家食品药品监督管理局（简称国家药监局）是在原国家医药管理局的基础上升级而成的具有监督管理食品、医药行业的正部级政府机构。升级后的国家药监局不但权限扩大，而且其监管职能被突出。但是，升级之后的国家药监局，并没能从根本上制止频发的药品采购腐败事故。这说明，机构的升级与改革并没有发挥真正监管的效能。
让我们看看国家药监局到底是怎么回事。在1998年中央政府机构改革的大背景下，国家药监局诞生了。此时，国家药品管理体制改革迅速拉开帷幕，开始酝酿设立独立而统一的药品监督管理部门。在此过程中，因为国家医药管理局本来就是副部级单位，而卫生部药政局只是正厅级，所以，作为行业主管部门的国家医药管理局最终获得主导权，而作为监管机构的卫生部药政局则被并入新组建的国家药监管局。在国家医药管理局这样一个机构的主导之下，它和作为企业监管者的卫生部药政局合并成立了新的药品监管机构——国家药监局，这样，被监管者主导监管者成立了新的监管机构。这种被监管者主导监管者的监管机构导致了权力运作上的混乱，所以，产生监管腐败就只能是必然而非偶然。
当然，问题还不止于此，最为根本的是现行的医药流通体制。
什么样的医药流通体制决定了什么样的医药监管体制，什么样的医药监管体制又决定了什么样的医药监管机构设置，而这种医药监管机构设置又反过来继续腐蚀着这种医药体制。这样，就形成了一个制度——机构——制度的恶性循环链条。从这一点来说，仅仅苛责中国的医药监管机构弊端，是很不够的，也没有抓住问题的实质，而必须深入到体制问题中探源。中国的医药流通体制一直是招投标制。这种招投标制度一直处于计划经济式的模式之下，完全由政府主导。按照目前相关的药品招标规定，医疗单位一直是招标主体，但它既是招标规则的制定者，又是执行者，药企是招标中的被动接受者，两者地位不对等，形成了医疗机构“单赢”的格局，背离了“三公”原则。不仅如此，在以往全国各地的实际操作中，招标主体其实是“五花八门”。招标组织机构一般由卫生部门主导，发改委、卫生部门、药监部门、纠风办、工商局等政府部门参与，形成了政企不分、政事不分的混乱格局。更为严重的是，虽然是多部门参与，但真正的“埋单”者却没有，而由各部门组成的临时招标采购委员会和监督指导委员会组成。这样，招标工作一完成就解散，至于招标后的药品医疗机构是否接受，无人过问，实际上等于没人负责。所以，招标后的药品，企业仍然需要向医疗机构“攻关”。因此，明确招标主体，规范招标体制，是规避医药流通体制的切入点，需要将招标规则的制定者与执行者分开，招标与投标两者具有对称的谈判地位。
另外，药品监管者与药品生产者之间的千丝万缕的利益链条为药品监管埋下了祸根。
在整个利益链条中，我们往往会发现，很多医药企业的一把手往往也担任着医药管理机构的一把手，兼具监管者与生产者的双重身份，这种身份的重合势必会导致医药监管的绝对腐败。郑筱萸的职业履历即是最典型的明证。郑筱萸在任国家药监局局长职位之前，曾任杭州一大医药生产企业的一把手，后又调任国家医药管理局局长，其职位升迁是典型的改革时代的官员升迁经历。也就是说，尽管其升任了国家医药管理部门的官员，但是其与原来的医药生产部门仍然有着血肉的联系，他们之间的利益链条并没有被彻底切断。这就是其腐败产生之根源。
应当承认，随着药品种类的增多、医药行业的专门化和细化，传统的医药行业管理机构也已经远远不适应早已发展了的医药行业，因此，医药管理机构的改组、拆分、合并、升级就是非常必要的，而增强医药管理机构的监管职能和综合协调职能、研究职能也是可以理解的，但是，升级之后的国家药监局，虽然具有了监管职能，但是一是其存在着权力上的冲突，二是没有切断监管者与被监管者的利益链条，三是现有的医药流通体制没有彻底根除，所以，药监局不可能根治腐败，而且自身就是腐败。既然药监局无法走出腐败陷阱，那么，即使对其再重新拆分，如果没有触及现行的医药体制的根本，也难以规避腐败，所谓的拆分很可能就只是换汤不换药。