改革：走出越位与缺位的陷阱

 朱中原  

中国经济体制改革研究会会长高尚全在谈到改革时，曾经说过一句话，即现在的改革的根本问题就是政府的越位与缺位，该市场做的政府却做了，这是越位；而该政府做的政府却没有做或是没有做好，这是缺位。那么针对政府的越位，政府就应该让位于市场，针对政府的缺位，政府就应该补位。

当然，高尚全是作为一个体制内改革派出现的。体制内改革派的改革话语其实一直比较鲜明，即强调在渐进式的改革模式下改革现有的政府管理体制弊端、走建立以公共服务型政府为基点的市场化改革路径。前者是基本前提，后者是基本路径。市场化路径的前提必须是要有一个公共服务型政府的出现，而一个公共服务型政府的出现又必须要有市场化作为路径依赖。

然而，在现有的改革模式及改革实践中，并非完全如此。事实上，大量的改革探索，在体制内，成了部门争夺权力与利益的工具，而在体制外，则成了特殊利益集团瓜分利益的工具。比如，医疗改革就是一个最大的实例。医疗改革主要是以卫生部主导的，但是到2006年年底的时候，各个部委实际上都在渗和医改的事，而又都没有做好。除了卫生部以外，还有国家发改委、财政部、劳动与社会保障部、国务院发展研究中心等部委参加，医改当然需要各个部门都来参与，因为医疗改革并不是哪一个部门的事，它应该需要多个部门尤其是全民的共同参与与决策，然而，多个部门共同参与并不等于要来共同分赃权力与利益。事实上，就即便是在各个部委都共同参与的情况下，医改也并没有取得实质性进展。国家启动的社保体制改革以及社保财政资金，各个部委都要来参与，实际上各部委是以参与为名行分肥之实。各部委参与改革实践只是表，而瓜分改革资产、争夺改革话语权才是里。

这里所体现出的关键问题就是政府的权力越位与服务缺位。其主要有两种表现：

一是政府权力部门在参与社会公共事务的管理上存在着越位行为，即有些事务本来是市场和民间就可以完成的，却偏偏有政府部门的插手，结果不但没有做好，反而越做越糟，以至于形成了改革的悖论与陷阱之中，即不改不行，改也不行。医疗改革就是一个典型。医疗改革的重点其实根本在于两个方面：一是前期的路径选择问题，二是后期的政府福利保障问题。如果这两个问题不解决，那么一切的改革措施都是枉然。前期的路径当然是市场化路径而非政府主导，对医药市场的竞争，政府本来就应该尽力放开而非行政垄断和管制，而政府需要做的应该是后期的法制监管（监管与管制是两回事），但是现在的情况却恰恰相反，不该管的自由竞争的医药市场却往往是被管制过多，结果导致医药垄断现象大量存在，药价高企，而该管的医药质量监管却监管缺位，这种管制的越位与监管的缺位共同导致了医改的不成功；另外一个方面就是在实行医改市场化路径之后，必须要做的就是相关的社会福利保障，应该充分发挥政府的公共服务职能和公共财政作用。市场化必须与政府的公共服务相结合，才能确保制度的公正性；如果只有市场化而没有政府公共服务，没有相关的社会福利保障跟进，那么，市场化改革也将是不成功的。但是如果只有公共服务而没有市场化为基准，那么所谓的医改又回到了计划经济的老路。

再比如城市管理的问题。城市管理的问题往往最容易牵动市民的神经。因为城市管理与每一个在城市生活的公民息息相关。近年来，城市管理不但让市民享受到好处，反而引起了社会的不满，以至于引发了小摊贩崔英杰怒杀城管队副队长李志强的刑事案件的发生。城管执法往往最能体现政府权力的越位与缺位。城市管理的核心是以人为本，为城市百姓创造一个良好的城市环境，但实际情况却是，城市管理者和执法者屡屡把矛头指向城市弱势群体，尤其是小商贩和外来民工，而且动辄使用暴力手段驱赶他们、没收财产，导致了市民的强烈不满。这是一方面。另一方面，真正的城市公共管理往往又不到位，没有真正为老百姓提供公共产品和公共服务，如在住房、医疗、教学、交通等方面，几乎没有一个让老百姓满意的。住房价格畸高不下，医疗问题悬而未决，非法拆迁屡禁不止，交通堵塞日复一日，物业管理黑幕重重，等等。所有这些，都凸现了政府在公共服务管理上的缺位。管制的越位与管理的缺位，使得改革陷入僵局。近年来的政府管理还存在着另一个比较严重的问题，就是政府权力部门的法制化倾向。所谓政府权力部门的法制化，并不是说政府管理做到了有法可依，执法必严，而是政府权力部门成了立法、执法部门，也就是说，政府权力部门在行使职权时，往往将自己法律化了，政府部门的红头文件往往就是律法，甚至有些与现行的法律、宪法相违背。政府权力部门的合法化，造成了权力部门在行使职权时，往往不受现行法律、宪法的约束，任意延伸和扩张。比如广东省最近发生的“禁止电动自行车”事件就是一个典型。广州市政府在没有合法程序的情况下，出台相关政策，禁止市民使用电动自行车，给市民的生活造成了巨大的影响。从法律角度讲，“禁电”行为在未得到权力机关批准之前，本身就是有背现行法律的。它所体现出来的还不是政府部门的权力越位问题，而是直接践踏国家法律，甚至政府部门的一纸禁令摇身变成了法律本身。

权力越位的另一种表现就是不同职能部门、权力部门对同一事务存在着重复管理的情况。出现这一情况主要有两个原因：一是政府各职能部门、权力部门的职能与权力划分不清，二是政府各部门存在部门分肥及争夺改革话语权的情况。政府职能划分不清，是多年来一直存在的老问题，直到现在为止，随着市场经济的深化，甚至越来越突出，因为市场经济深化之后，就必须要相应增加一些职能部门，而新增加的职能部门往往与旧的职能部门存在着重复管理的问题。如交管局、城管队、市政管理局、公交管理局等部门就存在着权力管辖上的交叉与重复，这种交叉与重复并不会使得市政管理更加有效，反而会形成各部门之间的权力分赃斗争，什么都管恰恰会导致什么都管不好。再比如国土资源部针对土地资源流失的情况，于06年建立了土地督察制度，并成立了国家土地督察机构。国土资源部的这一出发点当然是好的，但是，国土资源部下属本来就有国家土地督察或监管这一类的部门与机构，再成立一个土地督察机构，那么与原来的国土部下属的土地监督机构又是什么样的从属关系呢？二者之间的权力划分到底又是怎么样的呢？在实际的监管过程中，会不会出现重复监管的情况？很显然，重复管理、多头监管的情况当然是存在的。如果不切断土地开发商与地方政府的利益链条，那么，什么样的监管机构的出现都是无济于事的。再如现在的行政权与财政权不分现象也很明显。当今的财政权力现状就是，行政一把手往往就是财政一把手，即行政权统揽财政权，财政批条往往不是经过人大，而是经过政府部门，导致了财政监管的失控及财政资金的流失。财政审批权只有收归人大，才能保证财政权的独立。再比如针对药品的质量和市场流通的监管也存在着重复的现象，国家发改委要对药品价格进行统筹规划，而药监局要对药品质量进行监督，工商局也要对药品质量进行监督，还有各地的行政、执法部门也要对药品进行质量监督，导致了药品的多头监管，多头监管往往导致监管不到位。而且多头管理往往还会导致药品流通环节过多，增加流通成本，从而导致药价畸高。