推进政府自身建设和改革，是全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、加强党的执政能力建设的重大任务，也是我们党和政府“立党为公、执政为民”的本质要求。在十届人大三次会议《政府工作报告》中，温家宝总理明确提出：“努力建设服务型政府”。这为政府改革和自身建设指明了方向和目标，是贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神的重要举措和重要方面。

　　一、什么是服务型政府

　　（一）服务型政府的内涵

　　“为人民服务”，是中国共产党人治国理政的一贯理念。毛泽东同志提出的“全心全意为人民服务”，早已成为共产党人的信条。邓小平同志说，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意，作为政府施政的目标；并讲“管理就是服务”。江泽民同志“三个代表”重要思想，也充分体现出“服务”这个治国理念：更好地为最广大的人民群众服务，是“代表最广大人民的根本利益”的题中应有之义。胡锦涛同志多次强调“以人为本”，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，与上述思想也是一脉相承的。

　　党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”十六届三中、四中全会两个《决定》也都提出了加快转变政府职能、完善行政管理体制的任务。按照党的十六大和十六届三中、四中全会关于行政管理体制改革的总体部署，各级政府必须加快职能转变，推进政府转型，努力建设服务型政府。

　　2004年1月6日，在全国贯彻实施行政许可法工作会议上，温家宝总理提出要求：“继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能。各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。”2月21日，在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，温家宝总理强调指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”并指出，公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”这也是温家宝总理第一次正式提出建设服务型政府的目标。3月8日，在十届全国人大二次会议期间，温家宝在陕西代表团听取意见时进一步指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府。”

　　2005年3月，在十届人大三次会议《政府工作报告》中，温家宝总理明确阐述了服务型政府的内涵，指出：“创新政府管理方式，寓管理与服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设。增强政府工作透明度，提高政府公信力。”建设“服务型政府”目标的提出，与近年来提出的建设“法治政府”的目标遥相呼应，从不同侧面、不同角度反映了现代政府的本质特征，标志着我们对政府改革和自身建设认识的不断深化，也为指明了我们的奋斗目标和工作方向。

　　事实上，自20世纪90年代以来，“服务型政府”就逐步成为我国各级政府领导和学者们频繁提及的一个术语。特别是学者们从管理职能、管理角色和管理理念等方面，论述了对服务型政府内涵的不同理解。例如，迟福林等学者认为：“所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正‘市场失灵’，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。”（迟福林、方栓喜：“加快建设公共服务型政府的若干建议”，http://business.sohu.com，2003年12月11日）廖进球认为：“所谓服务型政府，简言之，就是强调政府的主要职责不是计划、组织和指挥经济活动，而是指引经济发展方向、创造良好经济发展环境、为经济主体和全社会成员提供优质的公共服务。”（廖进球：“加快服务型政府建设步伐”，《光明日报》2003年12月19日）黄林华等认为：“公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”（黄林华、顾戛良：“论公共服务型政府的六大特征”，《江苏党校报》2004年4月10日）

　　学习领会温家宝总理在十届人大三次会议所作《政府工作报告》中关于服务型政府的阐述，同时参考专家学者的有关意见，本文认为：所谓服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为全社会提供优质公共产品和服务的政府。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。

　　从某种意义上说，“服务型政府”不是一个单独的概念，而是包含一组概念的复合概念。服务型政府的内涵至少应包括四个层面：一是树立为民服务理念。政府的管理理念决定着政府的行为。树立为民服务理念是建设服务型政府的前提条件。各级政府要树立以人为本的管理理念，在政务活动中最大限度满足群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。二是强化公共服务职能。政府职能问题是政府管理的核心问题。建设服务型政府，必须明确并强化公共服务职能，向公众提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。这应成为各级政府尤其是地方政府的核心职能。三是形成有效制度安排。没有制度保证，“服务”就会成为一句空话。要通过制度设计，加快形成政府服务运行机制。严格依法行政，维护法律的尊严，依法规范和约束行政行为。建立健全民主决策机制，防止个人独断专行和滥用职权。健全政务公开机制，增加政策透明度和政务活动的公开性。建立健全群众监督和参与机制，尤其是公共服务项目必须在群众的参与和监督下实施。四是改进政府管理手段和行为方式。重新定位政府角色，政府要从经济建设的领导者和指挥者地位上退下来，成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者，做“精明的导航员”、“公正的裁判员”和“忠实的服务员”。同时，整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平，增强政府工作透明度，提高政府公信力。

　　（二）服务型政府的基本特征

　　服务型政府应具有六大特征：民主责任、法治信用、有限开放、运转协调、公正透明、高效廉洁。

　　民主责任。民主是服务型政府的前提。民主政府，是一个人民民主和对人民负责的政府。人民是国家政治权力的根源，政府受人民委托行使权力。公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望。责任是服务型政府的价值取向。民主政治与民主行政在本质上必然是对社会和公众尽职尽责。政府提供服务，就必须对服务对象负责。

　　法治信用。法治是现代行政的基本手段、发展趋向和根本标志，因而也是服务型政府的重要保障，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。人治的结果是人存政举、人亡政息。法治的实质是秩序，政府既是秩序的建立者，更必须是秩序的遵守者。所有政府机关都应依法行政，一切政府行为都应纳入法制化轨道，包括政府的职能配置、机构设立、编制管理、公务员队伍建设，公共政策的制定，行政决策、执行、监督，都必须严格按照国家的法律法规办事。权力意味着责任，法治意味着信用。一个法治政府必然是一个信用政府，要求建立相应的权力监督体系，严格执行行政执法责任制和行政过错责任追究制等，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。在制度建设上，合理规划权力、利益与责任的关系，以责任制约权力，强化政府在公众心目中的公信力。

　　有限开放。无限政府，通常是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向。然而，现代政府是建立在市民社会基础上的，必须正视社会力量的存在，分割和配置社会资源的主体既有政府，也有市场和民间力量。这就决定了政府不可能是一个专权的政府，而必须是一个权力有限的政府，其权力的最大边界是以不损害公民合法权益为基本限度。按照公共管理的说法，政府不是“划桨者”，而是“掌舵者”，它的主要职能在于弥补“市场失灵”。发达国家崇尚“管得最少的政府，就是最好的政府”的原则，这对我们不一定适用，但有借鉴意义。另一方面，现代政治的基本特征是民主，民主政治的基本要求是对公民开放。公民参与经济社会事务管理、行使当家作主的权利，是以了解公共事务为前提，如果不知道政府的有关信息和程序，公民就无法参与国家事务，民主政治也就成了“空头支票”。建立信息公开制度，保障公民的知情权，是有效抑制公共权力滥用的基本措施。但是，仅仅让人民知道政府在干什么、为什么干，只能表明政府是公开透明的，只有制定出相关政策和制度来保障人民参与政府决策，有效监督政府行为，才是真正民主的政府、开放的政府。可见，树立开放这个行政理念是对服务型政府的基本要求。

　　运转协调。在服务型政府体系中，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与所属部门之间政令畅通，政府各部门之间协调一致，整个行政体系目标统一、运转有序。这要求政府职能界定科学清晰，机构设置合理精干，分工明确，职权责统一。建立一套理性、精干、高效的政府行政机构，是现代文明社会发展的重要标志。服务型政府必须是一个机构精简的政府，即机构规模小，行政官员少，运行成本低。也就是马克思所设想的“廉价政府”。合理分权，是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容，是建立服务型政府的重要手段。

　　公正透明。公平、正义和平等是政治文明的重要内容，也是政府行政的价值取向。无私是现代政府的本质属性和基本原则，是服务型政府的道德追求。在当今时代，保障公民的合法权利，保障最广大人民的根本利益，成为政府公共性的根本体现。政府应发挥调节收入分配的作用，使社会分配公平合理，防止贫富悬殊、两极分化；建设公平竞争的市场环境，对各类经济主体一视同仁；扶持困难群体，维护社会正义；搞好社会保障，创造更多的就业机会，让人民群众安居乐业。透明是现代政府的形象，也是服务型政府必须选择的行为方式。服务型政府必须是“阳光政府”，其一切行为都应该是公开的，要根据公众的需要提供政务信息，落实公民的政治知情权。政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度。

　　高效廉洁。服务型政府必须高效行政、廉洁从政。高效行政，就是政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。这是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准，是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准，也是建设服务型政府的关键和中心环节。各级政府及其工作人员必须增强成本意识、效率意识，把成本管理、效率管理纳入政府管理之中。应进一步减少行政层次，压缩审批事项，简化审批程序，以适应经济社会快速发展的需要。应杜绝铺张浪费，不搞所谓的“政绩工程”、“形象工程”，促进政府管理绩效的提高。在逐步降低行政成本的基础上，增强政府的回应性，是提高政府服务效率的又一重要环节。廉洁从政，是对服务型政府最基本要求。政府及其工作人员必须加强廉政建设，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。

　　（三）国外建设服务型政府的经验

　　从历史上看，从18世纪末工业化初期开始，代表当时先进生产力的资产阶级思想家们就提出了“民本”思想，西方国家就确立了政府为社会公众服务的原则。经过两百多年的不断演变和完善，发达国家政府服务社会的功能得到了不断的发挥和完善。政府服务公众的思想，在马克思主义者那里也表述得很充分。如马克思本人就提出了“公仆论”。

　　20世纪60年代以来，在经济全球化、政治民主化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府服务应以顾客或市场为导向，政府应注重提供公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，政府行政中应引入市场化模式等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。特别是90年代后，西方各国都把塑造服务型政府作为首要目标。英国于1991年颁布公民宪章，主张施行公共管理的顾客导向。美国于1994年颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。加拿大、澳大利亚等国也都把顾客导向，作为政府改革的重要环节。

　　在亚洲，韩国将美国、英国等西方国家的经验进行了亚洲式的处理。其在创建服务型政府、为公民提供便利服务和“亲切服务”方面的做法主要有：一是设立政府书刊阅览和发售系统。各级地方政府机构均设有专门的政府资料阅览室，供市民免费阅览，其中一些资料可以成本价购买。二是推行大办公室制与窗口服务制。地方政府已经普遍实行了大办公室制，一个部门或几个业务相近部门的公务员集中在一个大办公室内办公，基本不设置1人间或2人间的小办公室。在大办公室，一般设有对外服务窗口，由专人负责。三是从方便顾客出发重新设计行政业务流程。韩国有一个特殊的行政词汇叫做“民愿”，意即老百姓希望政府部门给予办理的事情，它比“行政审批”的范围广泛得多。2000年，韩国的民愿事务共有4132项。政府将民愿分为窗口即决民愿和有限期民愿，窗口即决民愿是指可以即时办完的民愿，申请人可以在窗口等候；有限期民愿是指要2日以上才可办完的行政事务，服务对象难以一直在窗口等候。四是大力开发行政信息资源。从汉城市政府2001年出版的《汉城统计年报》中可以看到，2000年汉总人口为10，373，234名，家庭为3，540，492个。而我国大城市人口数和家庭数的统计精度以“万”计。五是倡导亲切服务。在公共服务部门中广泛开展“亲切运动”，将是否亲切作为评价公务员行政行为的一条基本标准。例如，不少派出所（警所）的内部卫生间向社会开放，并在外墙上贴有可以使用的标志。六是提供全方位的便利服务。各级政府普遍实施电子政务，方便群众办事。韩国的做法，对于我们建设服务型政府很有借鉴意义。

　　（四）我国部分地方建设服务型政府的做法

　　近些年来，我国部分地方政府积极开展服务型政府建设。例如，2002年1月，重庆市市长在政府工作报告中提出建设服务型政府的目标。2002年，南京市提出建设“规范透明、廉洁高效的服务型政府”。2003年10月，成都市开始全面推进规范化服务型政府建设，明确“以人为本、以客为尊”的服务理念，改进公共决策机制，创新行政管理方式，政府服务质量有了极大改观。总的来说，各地建设服务型政府的做法主要有：

　　1．推行社会服务承诺制。与过去的“行风评议”、“文明服务月”、“微笑运动”等做法相比，服务承诺制通过将服务标准、程序、时限和违诺责任公开，能够有效促使政府部门树立服务意识，提高服务水平。自1994年烟台市建委率先实施服务承诺制以来，服务承诺制已经在我国各地方政府中得到了广泛的普及。服务承诺制使政府部门削弱了以往的官僚意识，重新审视起自己的服务者角色。

　　2．开展行政审批制度改革。在西方国家，行政审批作为政府干预经济和管理社会的手段一直受到严格限制。在我国，由于受特定社会历史条件的影响，行政审批成为了一项广泛运用的经济社会管理制度。自1997年底深圳市全面推行行政审批制度改革以来，这项改革成为了我国政府深化行政体制改革、创建廉洁高效政府的重要组成部分。行政审批制度改革的深化，也需要以服务型政府理念为支撑。

　　3．建立“政府超市”。政府部门通过把与市民利益密切相关的行政服务职能集中在一起，设立统一的对外办事机构（即“政府超市”），能极大地方便公众和服务公众。自2000年南京、沈阳等地推出政府超市以来，各地方政府都先后建立了各种形式的政府超市，包括市民服务中心、行政服务网络、行政审批服务大厅、行政服务中心等。一些政府超市通过实行“十个做到”、“十个不”、文明用语、服务守则等日常规章制度，强调政府要礼貌、热情、一视同仁地为公众提供服务。

　　4．推行电子政务。电子政务能够使公众通过信息化渠道迅速获取政府信息与服务，使政府部门内部、政府部门间以及政府与社会间通过信息化渠道进行沟通，使政府能根据公众需求、提供个性化的服务选择。90年代以来，各地方政府开始推进政府信息化建设。1993年国务院成立了国家信息化联系会议，开始实施“金桥”、“金卡”、“金税”等工程，1999年又在全国普遍实行“政府上网工程”。北京、上海、深圳、广州、天津等许多大城市都相继提出了建设数字城市或数码港的计划。电子政务成为各地政府提高办事效率、创建“服务型政府”的重要内容。

　　5．实行政务公开。20世纪80年代后期，我国一些地方部门开始开展“两公开一监督”工作，即公开办事程序、公开办事结果，加强群众监督。2000年，中央纪委第四次全会提出，全国范围的乡镇政权机关年内都要推行政务公开，有条件的县、地（市）级等政权机关也可以实行政务公开。近年来，政务公开已在各地如火如荼地开展起来。推行政务公开，公开政府的各项工作制度、办事程序、服务承诺、收费项目、监督电话等，以及推行决策公示制和预告制，能方便公众办事、增加公众对政府的信任度，能促进公众参与政府管理和决策，也有利于加强公众对政府行为的监督、有效遏制腐败。

　　6．开展行政效能建设。随着行政现代化和政治民主化的深入发展，加强行政效能建设，提高政府办事效率、服务质量成为了政府建设的重要内容。行政效能建设最初起源于福建省。目前，广东的潮州、重庆的合川、山东的青岛开发区等地方政府部门，都不同程度地开展了这项活动。行政效能建设的内容主要包括：各部门、各单位根据自己的工作职责加强制度建设，包括岗位责任制、服务承诺制、公示制、评议制、失职追究制等；强化内部管理规范，简化管理程序；牢固树立服务意识，提高服务水平；强化监督机制；科学规范绩效考评。行政效能建设，充分体现了服务型政府的公开、透明、服务、高效等管理思想，是建设服务型政府的一项重要的、综合性的措施。

　　总体上看，我国一些地方政府积极推进服务型政府建设，在政府服务质量、行政效率和公众满意度等方面取得了一定成绩。但无论在理论和实践层面上，建设服务型政府还处于起步阶段。理论界对服务型政府的概念、内涵、内容及其基本指导思想等，认识尚不统一。实践中，不少地方政府将服务型政府简单等同于电子政务或是几个行政审批服务大厅，仅仅关注服务态度和服务方式的改变，采取的不过是简单的便民措施，没有实现在管理理念、管理思想、管理体制等方面的深刻变革。社会服务承诺制、行政审批制度改革、政府超市、政务公开、行政效能建设等，都是建设服务型政府的重要措施，但由于缺乏相应的制度与法律保障，缺乏长期性、稳定性。

　　二、为什么要建设服务型政府

　　建立服务型政府，是新的历史条件下对政府改革和建设提出的新要求。

　　（一）建立服务型政府，是实践“三个代表”重要思想的重要体现。我们党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民谋利益、为人民服务。中国共产党是代表先进生产力的发展要求、代表先进文化的前进方向、代表最广大人民根本利益的党，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。我国的政府是社会主义国家的政府，是人民的政府，是在党的领导下履行国家政务职能的组织，必须率先垂范实践“三个代表”重要思想，贯彻“立党为公、执政为民”的本质要求，全心全意为人民服务。社会主义的核心价值是“一切权利属于人民”。社会主义国家的政府是实现人民主权的工具，其一切活动都围绕着为人民服务而进行。作为党领导的人民政府，必须全心全意为人民服务，坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量政府的一切决策，坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作路线，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。只有建立服务型政府，以服务人民、服务市场为己任，才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨。

　　（二）建设服务型政府，是参与全球经济竞争的客观需要。当前，经济全球化进程加快，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。我国加入世贸组织和世界经济一体化、经济全球化进程的加速，决定了我国的社会主义市场经济是一种开放型的经济。开放型经济对政府管理提出了一系列新的课题和挑战：一是我国加入世贸组织后，政府必须履行各项承诺，遵守WTO的“游戏规则”，在WTO框架下规范各种贸易政策、调解贸易纠纷，增加贸易政策的透明度和公开化，放弃贸易活动的“红头文件”管理，统一贸易法规，消除地方和部门分割，扩大开放度等，这一切都要求政府简化管理程序、提高工作效率、规范管理过程。二是随着经济开放的提高，投资主体越来越多元化和跨国化，外商投资企业要求享受“国民待遇”的呼声越来越高，迫切要求政府放弃“内外有别”政策，实施内外统一的经济政策措施。三是随着经济全球化进程的加速，政府的管理方式必须与国际通行规划和惯例接轨，政府行为规范化要求越来越高，服务水准要求越来越高。在当今充满竞争的世界中，政府角色对于一个国家在国际竞争中的地位起着至关重要的影响。政府提供公共物品的效率和质量，都直接关系到企业乃至整个国民经济的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。总之，传统计划经济体制下遗留下来的行政审批、指令计划、“红头文件”等管理办法不能适应开放型经济的要求，必须从“管制型政府”的管理手段中解脱出来，建立起新的体现服务型政府的管理体系，塑造高效政府的良好形象。

　　（三）建立服务型政府，是社会主义市场经济发展的内在要求。在计划经济条件下，政府是资源配置、生产调度、价格制定、消费配送等的中心，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。市场经济的运行之所以需要政府，是因为市场存在失灵，客观上要求政府在保持宏观经济的稳定性、确立和维护市场交易的“游戏规则”、组织公共品供给、协调对外经济关系等方面履行职责。但政府的职能范围必须是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。如果政府在市场活动中既当“裁判员”，又当“运动员”，即是“游戏规则”制定者，又是“游戏”活动参与者，就很难保证市场活动的公平、公正性和市场产出的高效率。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和企业市场主体地位的确立，过去那种政府直接管理企业、事无巨细、大包大揽的管理方式已不再适用。政府应改变过去长期形成的“管制”理念，通过发挥经济调节、市场监管的职能，为企业发展创造宽松的宏观经济环境和公平竞争的市场环境；通过形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为企业及人民群众干事创业提供优质到位的服务；通过不断优化环境，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。

　　（四）建设服务型政府，是新形势下政府自身建设的客观需要。首先，科学技术的进步，知识经济、信息社会的来临，对传统的政府管理带来了重要的影响。主要表现是，由于信息传递的高速、便利，使中间层级的信息传递功能在很大程度上成为冗余，政府组织结构日益扁平化。其次，随着我国社会主义市场经济的发展，传统“管制型政府”面临危机。“管制型政府”采取的全面管理、直接管理、暗箱操作、侧重行政控制等管理方式，导致政府规模极度扩张、行政效率低下、办事态度差等弊病。从根本革除这些弊病，要求加快建设服务型政府。三是，随着社会主义民主化进程的加快，公民主体意识日益明确，参与经济社会事务管理的积极性提升。信息化使公民个人接收信息的能力大大增强，人们的个性化选择要求也日益提高，政府面临着来自公众参与的压力。利益结构的多元化和政府对社会控制的弱化，促进了公民的自主性、权利观念的增强。个人价值开始逐步得到肯定，社会开始承认逐利行为的正当性与道德性。公众对政府回应性的要求日益提高，要求政府必须具有灵活的管理体制，以对公民需求及环境变化作出及时、准确的回应。这些因素，都要求政府必须加快自身改革和结构调整，提高办事效率和服务质量。

　　（五）建设服务型政府，是人民群众的迫切愿望。我国政府是人民的政府，公务员是人民的公仆。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于受传统行政体制的影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，门难进、脸难看、话难听、事难办；行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下；乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止；不作为、乱作为，办事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之风和腐败现象还未从根本上得到解决等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，从而也就无法实现民富国强。

　　三、怎样建设服务型政府

　　建设服务型政府，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持以人为本、执着为民，树立和落实科学发展观，从政府管理理念、管理职能、管理方式方法等方面，大力加强制度和机制建设，不断提高公务员队伍素质，加快政府整体转型。重点抓好以下几个方面：

　　（一）深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。建设服务型政府，基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，突破口是行政审批制度改革。一要继续推进行政管理体制改革，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。继续按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善各级政府机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。实行政策制定、行政执法、纠纷解决、行政监督四类职能和机构的适度分离。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，明确中央和地方对公共服务方面的管理责权。二要围绕建设有限政府，进一步合理界定和调整政府职能，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府的管理目标，应从主要追求经济增长转变为追求经济发展和社会全面进步；政府职能从以经济管理为主转向经济社会的全面管理；政府为市场经济运行提供制度保障，要组织和保障公共物品的生产。要根据完善社会主义市场经济体制的要求，按照适应市场经济发展原则、职权法定原则、简政放权原则，进一步推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，把应由企业决策的事情交给企业，能够通过市场解决的问题交给市场，该由社会组织和中介机构办的事交给它们办。三要认真贯彻行政许可法，深化行政审批制度改革，进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的审批事项。对那些必须保留的行政审批事项，应界定审批内容，简化审批程序，健全审批制度，强化监督约束。

　　（二）坚持依法行政，规范政府行为。执政之要在于为民，行政之要在于依法。坚持依法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，是检验政府行政能力的基本准则，也是服务型政府的必由之路。各级政府机关都要严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，善于依法管理经济社会事务和其他行政事务。一是进一步规范行政立法行为。加快政府规章和规范性文件的清理和修订。按照政府规章制定程序规定，以强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能为重点，按照少而精、有特色、集约化的要求，加强行政立法，提高行政立法水平。改革立法体制，完善立法程序，增强立法的民主性和透明度。二是改善行政执法，促进严格执法、公正执法和文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点，既要解决一些地方和部门有法不依、执法不公问题，又要解决多头执法、执法扰民问题。推行行政收费法定化，逐步减少行政收费项目。推行行政处罚法定化，按照合法、公正、公开的原则，规范处罚程序和处罚尺度。三是继续坚持各种行之有效的民主监督制度，确保公共行政权力的公正、有效运行。重点加强政府系统内部行政复议制度、行政规章和规范性文件的备案审查制度和审计、监察等专门监督制度。同时，扩大公民、社会和新闻舆论的监督。全面落实服务承诺制。完善公务员工作评估以及相应的激励和约束机制，加大行政效能监察力度。四是强化政府机关问责制，树立责任政府形象，提高政府的公信力。推行“首问负责制”。完善并普遍推广引咎辞职办法。对各种违法、越权、失职、渎职等行为要依法严肃处理。

　　（三）实行科学民主决策，扩大人民群众对政府管理的参与度。进一步完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使行政能力和管理水平提高建立在科学民主决策的基础之上。一是建立重大决策的调查研究制度，加强战略性、宏观性决策的研究，提高决策的预见性和创造性。对涉及经济发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调。二是建立依法行政决策机制。行政决策必须依法依程序进行，各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都必须依据法律、法规和国家政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。三是全面推广重大决策事项公示和听证制度，扩大人民群众的参与度。制定重要经济社会决策事项公示办法，对事关经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，必须通过一定的程序，广泛征求社会各界意见，增强决策的民主性。四是完善行政决策专家咨询制度。对专业性、技术性较强的重大事项和重大建设项目，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。各级政府、各部门都应当建立规范的专家咨询制度，努力提高决策的科学性。五是强化行政决策责任制。对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。因决策失误造成重大损失的，实行主要负责人引咎辞职办法。六是完善群众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，坚持广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。

　　（四）完善公共财政体制，健全公共服务体系。从总体上看，目前我国的财政体制基本上还是“建设财政”，用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用偏低。公共支出被大量用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了竞争性和盈利性领域。因此，必须进行公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政。这是政府履行公共服务职能的根本基础。一是调整财政收支结构。各级财政在财力安排上，应当体现公共财政的要求，主要用于对公益性、基础性领域的投入，满足公共需要。大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝政绩工程、首长工程、献礼工程等与经济社会发展关系不大的项目支出，将财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面。二是建立严格、高效的财政支出管理体系，建立政府统一预算，增强预算的透明度和约束力。三是规范政府投资行为。合理界定政府投资主体和投资领域，政府投资要从一般竞争性领域中退出。制定政府投资项目管理办法，实行投资、建设、监管、运行四分离，建立合法、高效、廉洁的建设管理机制。严格项目可行性研究制度、预决算制度和监管制度，提高政府投资的经济效益和社会效益。四是规范政府收支管理。深化“收支两条线”改革，取消收支挂钩。进一步梳理和归并收费项目，加强对资金的统一调控和管理。严格行政机关财务制度，加强财务审计，严肃查处和清理部门“小金库”。严格控制超标准建设和装修办公用房，压缩会议、出国考察等活动。五是完善政府采购制度。研究制定政府办公用品配置标准，扩大政府采购的范围和规模，推进网上政府采购。改革政府资助体制，提高政府资助的公开性、公正性和经济与社会效益。六是建立规范的转移支付制度，完善社会保障特别是社会救济、社会福利机制。

　　（五）全面推行政务公开，加快电子政务建设，增强政府工作的透明度。提高行政效率，降低行政成本，改进行政质量，是加强政府行政能力建设的有效途径，也是建设服务型政府的重要目标。一要大力推行政务公开。要使政务公开成为各级行政机关施政的一项基本制度，贯穿行政权力运行的全过程。地市级以下政府要全面推行政务公开。省部级行政机关要积极推行政务公开，并加强对本系统、本地区政务公开工作的规划和指导。学校、医院以及水、电、气、公交等公用事业单位要全面实行办事公开制度。二要加快电子政务建设。改善政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态。要从基础设施、技术开发、人员培训和安全保障等方面入手，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围，政府部门之间应尽快做到信息互通和资源共享。当前，要重点开展政务信息、行政审批、社会保障、文教卫生、环境保护和防伪打假等政务信息公开服务，提高政府工作透明度，方便广大人民群众。三要建立高效政务服务体系。继续完善各级政府及部门的“政务大厅”，推行“一站式服务”，在基层建立“政务超市”，为社会提供方便快捷的行政服务。四要创新行政管理方式，探索对经济和社会事务管理的新途径。要避免一讲管理，就是许可发证、就是罚款没收、就是强制措施，要把事前管理与事后监管、动态管理与静态管理、直接管理与间接管理有机统一起来。更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用，积极探索协商、选择、间接的管理机制，赢得老百姓对政府管理的理解、信任和支持。要积极创造各种条件，让社会组织、企业和公民更广泛地参与公共事务管理。

　　（六）加强政风建设，不断提高公务员队伍素质。这是建设服务型政府的基本保障。一要大兴求真务实之风，尊重经济社会发展客观规律，重实际、说实话、办实事、求实效。各级政府工作人员务必继续保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，务必继续保持艰苦奋斗的作风。坚持密切联系群众，恪守为民之责，坚决反对浮夸作风。坚持勤俭办一切事业，坚决反对奢靡之风，杜绝铺张浪费行为，树立政府机关工作人员的良好形象。完善政府工作人员政绩考核办法。这是转变官员观念的前提。二要加强调查研究，抓好工作落实。要深入基层、深入实际、深入群众，把工作着力点真正放到研究解决改革发展稳定中的重大问题上，放到研究解决群众生产生活中的紧迫问题上。三要从严治政，确保政令畅通。坚决制止“上有政策，下有对策”的行为，从严整治行政“不作为”和“乱作为”现象。加强行政效能建设的监督检查力度，务求政府服务质量和办事效率有新改进，人民群众对政府工作的满意度有新提高。四要大力精简各种会议和文件，减少公务活动中的迎来送往，严格控制应酬和考察活动，严格规范和控制各种检查、评比、达标等活动。五要认真落实党风廉政责任制，以解决群众反映的突出问题为重点，坚决纠正损害群众利益的不正之风；以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、以权谋私的违法违纪案件为重点，严厉惩处腐败分子。六要继续完善国家公务员制度，深化干部人事制度改革，抓好公务员学习培训，努力建设一支善于治国理政的高素质公务员队伍。