转变政府职能尚需攻坚

　　——深化行政管理体制改革系列研究之一

　　经过近些年不断探索实践，我们对政府职能转变的基本原则和根本方向有了比较明确的认识。比如说，要推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织分开，理顺政府与社会、市场之间的关系；要全面履行政府职能，在重视经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务；要实现从微观管理向宏观管理、直接管理向间接管理转变，从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主转变等。这些方面我们做了大量工作，也取得了明显成效。

　　但目前政府职能转变仍不到位。政府通过控制国企、批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断和地区保护等，掌握了过多的资源配置权，影响了市场配置资源功能的正常发挥；一些地方政府有强烈的追求短期经济增长的动机和明显的GDP偏好，不惜以大规模资源、环境代价和扭曲性政策实现经济速度和财政收入的高增长，表现出较强的追求粗放型经济增长的特征。市场监管体系不健全，假冒伪劣产品屡禁不止，食品、药品和环保等安全隐患日益突出，重特大安全生产事故频发。社会管理和公共服务薄弱的状况没有根本改观，在土地征用、房屋拆迁、国企改制、水库移民等方面损害群众利益的问题久治不愈，一些地方群体性事件多发，社会稳定压力加大；公共服务的提供与人民群众的期望有较大差距，社会对看病难、看病贵和上学难、上学贵等问题反映强烈。这些情况说明，转变政府职能任务依然很艰巨。

　　在社会主义市场经济条件下，适应经济全球化和全面对外开放的要求，进一步推进政府职能转变，仍是我国行政管理体制改革的首要任务。完善社会主义市场经济体制，要求政府职能实现三大转变：一是在经济管理方面，主要是解决“越位”问题，进一步推进市场化进程，创造市场经济稳定运行的制度和政策环境；二是在社会管理方面，主要是解决“错位”问题，把那些不该由政府管理的社会事务交出去，促进社会自治能力的提高，同时加强社会管理中的薄弱环节；三是在公共服务方面，主要是解决“缺位”问题，加快实现人人都享有基本公共服务的目标，解决公共服务和产品提供的公平性问题，切实提高公共部门的效率。实现以上三方面目标是个系统工程，需要长期艰苦努力。重点要在以下方面取得新的进展：

　　1．进一步减少行政审批。经过近几年的改革，国务院部门和省级政府的行政审批数量下降了约一半。但仍有不少企业反映，这项改革还没有真正“伤筋动骨”，政府仍然掌握了过多的资源配置权；以备案核准代替行政审批，程序反而更复杂了，原来跑一个部门，现在是“三堂会审”。因此，进一步深化制度改革，减少行政审批项目，仍然是政府职能转变的关键问题。

　　2.消除部门利益化倾向。政府部门利益的膨胀，导致了政府行为的失范和扭曲，是政府职能转变的最大障碍。现在，一些部门以本部门利益为导向，把正常的政府服务变成有偿服务，有的巧立名目收取各种费用，有的利用办班、办证等收费，还有的把社会公共事务管理变成了收费。如对易燃易爆物品的管理，城管、交通、公安、消防等部门都要争着管理，多头重复收管理费；环保、计划生育、工商管理等部门，靠罚没收入作为经费来源。结果出现了凡是可以收费的职能被大大强化、凡是难以收费的职能被大大弱化的现象，甚至有的部门必须依靠收费才能维持运转，政府职能被严重扭曲。行政执法方面也是如此。由于执法意味着权力和利益，部门之间相互争夺执法权很激烈，有好处的事大家争着干，多头执法、重复处罚等现象十分普遍；而费力的事没人管，部门之间相互推诿、管理不到位。因此，要实现政府职能的转变，必须坚持政府服务无偿原则，弱化以致消除政府部门利益，变“部门行政”为“公共行政”。

　　3．加快消除城乡二元结构。这个问题既敏感又棘手，但确实是加强社会管理的首要任务。城乡二元经济社会结构，是我国社会长期形成的“痼疾”，也是许多新生矛盾和问题的症结所在。比如说，现在大学生就业难的问题，一方面是城市人满为患，另一方面农村迫切需要人才但大学生又不愿意去。表面上看是就业观念落后、就业服务体系不完善，但深层次的原因却是城乡之间的巨大差距。涉及农民工的一系列问题，如劳动就业、社会保障、子女教育等，背后还是个二元结构的问题。消除城乡二元结构是长期艰巨的任务，紧要的有两件事：一是把公共服务的重点转到农村；二是推进户籍制度改革。户籍制度是城乡二元经济社会结构的根本基石。因此，必须进一步加快推进户籍制度改革。

　　4.提高社会自治组织的自我管理能力。社会成熟程度和社会自治能力的提高，是实现政府与社会良性互动的重要条件。西方成熟市场经济国家的非政府组织（非营利组织）一般比较发达，社会自治能力较强，在经济中介、环境保护、扶贫济困、维权保障、社区服务、慈善救济等方面发挥着重要作用。我国长期以来受传统发展观和计划经济体制的影响，重经济发展而忽视社会发展，社会成熟程度不高，社会自治能力比较弱。近些年在转变政府职能过程中，一些部门和地方政府把应该交还给社会的职能交给行政性的行业管理组织行使，有的所谓社会中介组织与政府部门之间没有脱钩，成为实际上的“二政府”。要真正理顺政府与社会的关系，就必须整合社会管理资源，培育社会中介组织、社会志愿者组织、社会自律组织等非政府社会组织，加强城市社区建设，完善村民自治。

　　5.调整收入分配关系。在短短20多年的改革开放进程中，我国的贫富差距拉得如此之大，基尼系数甚至超过美国。到了应该深刻反思收入分配制度的时候了。现在，人们往往把注意力集中在税收、社会保障、济贫等再分配手段上，希望据此寻找缩小收入差距的出路。但应当看到，根本问题还是出在初次分配上。比如说，劳动力的价格被严重贬低。据劳动保障部所属研究机构调研显示，我国职工工资总额占GDP的比重从1990年的15.91％，下降到2004年的12.35％，下降了3.56个百分点。特别是劳动密集型企业职工工资总额占企业增加值的比重下降程度更大，如建筑业由1990年的24.61％下降到2002年的11.28％，批发和零售贸易餐饮业由1990年的21.71％下降到2002年的8.3％。而国外，工资总额占GDP的比例一般在25％～35％之间。2亿多农民工的工资长期以来鲜有变化。据对珠江三角洲的抽样调查，过去的12年里，农民工工资仅增加68元，而同期财政供养人员的工资大约涨了5倍以上。再如，垄断行业的收入过高是老焦点话题。一个大学生毕业，分配到电力企业工资可能是8000元/月，如分配到一般企业则可能只有800元/月。由于就业困难，不少大学生不得不采取“零工资就业”的方式。这些问题，显然不是能通过再分配解决的。另外，由于市场机制不健全和腐败等因素，在房地产、矿产资源开发、国企改制等领域一夜暴富的“神话”时有上演。一部分“先富起来的人”不劳而获，庞大的食利阶层正在形成。这些都表明，需要双管齐下，同时从初次分配和再分配入手，去理顺收入分配关系。

　　6.完善社会保障体系。我国社会保障的门类、体系其实并不算简约。城镇社会保险体系运行基本正常，待遇水平也不算低；城市“低保”制度则是相当成功的。但是，现有社保体系的覆盖面太窄，能够享受基本社会保障的人群占全体国民的比例至多1/5，多数社会成员未被纳入制度化的社会保障保障体系。例如，目前我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口缺乏必要的医疗保障，绝大多数居民靠自费看病。可见，对多数国民来说，我国社会保障的核心问题不是“好不好”的问题，而是“有没有”的问题。因此，除完善现有城镇社会保险制度、扩大覆盖面外，新制度建设的任务更为紧迫。首先要建立“覆盖城乡、制度完善、水平适中、财政保障”的社会救助体系，使城乡弱势群体在最困难的时候不至于绝望。其次要农村社会保障制度，为广大农民提供最基本的医疗、养老等方面的保障。最后，要加快制定《中华人民共和国社会保障法》，从整体上系统设计我国社会保障体系。

　　7.提高公共产品的总量与公平性。为什么在国家综合实力有了很大提高、人民生活水平有了较大改善的情况下，社会矛盾还会如此突出？主要症结是政府提供公共服务和产品不足，且公平性不够高（公共服务的覆盖面窄，城乡、地区差距大）。今后，我们要按照科学发展观的要求，以完善基础性公共服务为重点，实现人人享有基本公共服务的目标。大幅度增加政府公共服务支出，调整和优化公共服务结构，将财政支出的重点转向公共教育、公共卫生、科技文化、社会保障、公共安全和公共基础设施方面，力争在不太长的时间内，使上述各方面支出占GDP的比重达到中等收入国家水平。要通过政府间的转移支付，使各地区享有大体均衡的公共服务水平，从而缩小地区间的经济社会发展差距。为保证各地区基本公共服务水平的公平性和均等化，中央对地方的一般性转移支付应以保证政权机构正常运行、提供基本公共服务所需要的支出标准为依据；中央对地方政府的专项补助则应集中到义务教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等少数公共服务项目上。此外，要改进提供政府公共服务的方式，实现从主办者向主导者转变，合理引入竞争机制和市场机制，增加公共服务的可及性，提高公共部门的效率和服务质量。

　　8.健全公共财政体制。政府该管的事务千头万绪，但最根本的只有两件：一件是制定好各方面政策，为经济社会运行提供好的制度环境；另一件就是花好财政的钱。目前，在我国财政支出结构中，行政维护性支出、经济性支出的比重过高，而社会性支出的比重偏低。例如，2003年行政维护性支出（预算内行政管理费）约占财政支出的19．03％，经济性支出（经济建设费）约占财政支出的30．06％，用于社会性支出（教科文卫等社会事业费）仅占财政支出的26．24％。而在国外中等收入国家，行政维护性支出占财政总支出的15％左右，经济性支出占20％左右（高收入国家该比例为14％），社会性支出占40％以上。建设公共财政，必须对财政支出结构作出重大调整。同时，要强化中央政府转移支付职能，建立现代转移支付制度体系，切实扭转各地公共服务水平差距扩大的局面。