深度提示:2006年11月7日，北京南礼士路19号危改工程拆迁区内，居民杜建平被拆迁经理指使保安群殴致死一案，在北京市第一中级人民法院开庭审理。2006年10月25日、11月1日，本报“北京/深度”版报道了北京市宣武区太平街8号院的数百居民拥有房屋产权证，却莫名遭遇拆迁。一些居民因家里被断暖气、断水或粪水进屋而含泪离开，一些未搬迁居民家中的窗户被砸，院落围墙被拆。媒体报道的典型恶性拆迁事件还有沈阳一被拆迁人被困26天、湖南嘉禾违规拆迁事件打出“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”的口号、呼和浩特刘福旺在强制拆迁过程中双腿被砍断等。

 这些强制拆迁事件严重影响着社会和谐，引起了公众对拆迁的深刻反思。就强制拆迁的相关法律问题，记者采访了有关法律专家。

记者：房屋拆迁涉及哪些法律关系？政府在拆迁中扮演着怎样一种角色？

楼建波(北京大学房地产法研究中心主任)：房屋拆迁的法律关系比较复杂。从学理上讲，拆迁是政府收回土地使用权，并对原使用权人进行补偿。政府在补偿完毕后，再将土地使用权出让或划拨给新的使用权人。但在实际操作中，政府收回土地使用权后，即出让或划拨给拆迁人，由拆迁人来替政府进行拆迁补偿。在整个拆迁活动中，政府起主导作用。

王才亮(北京才良律师事务所主任、杜建平案原告代理律师)：房屋拆迁中交叉着两个法律关系，其一为政府管理，是一种行政法律关系；其二为市场上的产权买卖，属民事法律关系。法律应当保证公民对房屋的财产权利不受侵犯，但在为了公共利益需要的情况下，公民对房屋的财产权利有可能被取消，此时公民应得到补偿，保障公民在经济利益上不吃亏。政府在拆迁活动中的角色，也有两种情况：如果是为了公共利益而由政府直接征收，政府扮演的是运动员的角色。这种情况下，政府部门与部门之间其实也有相互的钳制和制约，政府也充当裁判员的角色。在更多的情况下，房屋因为土地权转移、房地产开发而拆迁，政府担当的是裁判员的角色，设立行政许可，并在拆迁活动中予以监管，在拆迁协议无法达成一致时出面裁决。

庄清忠(北京广大律师事务所律师、太平街8号院拆迁案原告代理律师)：政府在拆迁活动中的角色主要有四种，其一为管理者，履行行政管理职能，如文件审批、行政许可等；其二为监督者，履行监督职能，依法对拆迁过程的合法性进行监督；其三为仲裁者，当拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿协议时，依申请人申请，依法进行裁决和复议；其四为执行者，行使行政职权，依法进行拆迁。

记者：从法理上讲，对于经营性用地的取得和转让，政府是否有权进行强制拆迁？

楼建波：应当明确，拆迁和征收是两种不同的制度。征收是政府为了公共利益的需要而取得土地所有权，如对集体所有土地的征收。而对于拆迁而言，政府本来就拥有土地所有权，是对土地使用权的收回。拆迁的法律依据在于《土地管理法》第五十八条，政府为实施城市规划进行旧城区改建、需要调整使用土地的，可以收回国有土地使用权。

王才亮：我们所说的强制拆迁，实质上是一种强制执行，是政府为保证其裁决的有效性而实施的一种强制执行措施。对于经营性用地，开发商进行商品房开发、拆迁过程中，对少数达不成拆迁协议的，由政府裁决，政府为保证其合法生效的裁决的有效性，可以进行强制拆迁。

庄清忠：《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发[2004]46号）文件已明确规定凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，除保证能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目，以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目之外，一律停止拆迁，集中力量解决拆迁遗留问题。经营性土地的转让，应由拆迁人和土地实际占有人平等协商，达成补偿协议，这是一种民事法律关系。达不成补偿协议的，任何一方当事人都可以依法申请政府主管部门裁决。政府处于一种相对被动的角色。裁决生效后，可以申请由政府或人民法院执行。

记者：依据现行法律，强制拆迁须具有怎样的前提条件？

楼建波：强制拆迁不同于拆迁协议的强制执行。《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了拆迁协议的强制执行，第十七、十九条规定了强制拆迁。依据法律规定，强制拆迁的前提条件有：拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议；当事人申请行政裁决；具备合法生效的裁决文书；被拆迁人未在裁决规定的期限内搬迁；拆迁人已对被拆迁人进行补偿安置。

王才亮：强制拆迁必须具备两个条件，其一，整个拆迁活动必须是合法的；第二，对强制拆迁有合法的法律文书。

庄清忠：首先，拆迁手续必须合法；其二，拆迁当事人达不成协议时，由政府主管部门合法有效的裁决决定；其三，在强制拆迁执行前，必须依法举行听证会。听证会应当由建委主持，拆迁方和被拆迁方共同到场，艰危应当充分听取双方的意见，作出公允的裁决，但是绝对不能将听证会变成强制拆迁的工具，使听证会流于形式，这样不但不能起到听证会应有的作用，反而会激化社会矛盾，导致政府公信力下降。

记者：强制拆迁的合法程序是怎样的？被拆迁人不服裁决时应如何维权？

楼建波：强制拆迁分行政强制拆迁和司法强制拆迁两种情况。对于行政强制拆迁，房屋拆迁管理部门在申请强制拆迁前应组织听证，并有经领导班子集体讨论的决定。在实施强制拆迁前，应做好说服动员工作，拆迁中由公证部门进行证据保全。司法强制拆迁，由房屋拆迁管理部门向人民法院提出申请，走诉讼执行程序，但同样需要向公证机关办理证据保全。

王才亮：强制拆迁在程序上有三个方面，第一，强制拆迁的决定是依法作出的；第二，强制拆迁的执行部门应当将强制拆迁有关事项告知被执行人；第三，强制拆迁的执行部门本身应具有执法权。依照现行法律，强制拆迁有两个途径，其一，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁；其二，由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。依据我国《行政诉讼法》的规定，强制拆迁之前应听取被拆迁人的意见，给被拆迁人申辩的机会。总之，强制拆迁必须始终贯彻以人为本和依法进行的原则。对于被拆迁人不服裁决的情况，被拆迁人可以申请上级主管部门复议，或向人民法院提起诉讼。非特殊情况，一般不采用强制执行。

庄清忠：首先，拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议，申请房屋拆迁管理部门裁决，主管部门依法作出裁决决定；其次，任何一方当事人对裁决不服，可以申请复议或者向人民法院提起诉讼，但法律规定复议和诉讼不中止裁决的执行；再次，执行强制拆迁之前，必须依法举行听证会，听证会后，一般由拆迁人向政府或人民法院申请执行拆迁裁决。根据法律规定，被拆迁人不服裁决时，可以在两个月内申请行政复议，或者在三个月内向人民法院提起诉讼，两种方式只能选择其一。我认为，房地产拆迁作为当前社会主要矛盾的焦点之一，应当适当修改上述规定，即在复议或诉讼阶段，应当终止裁决的执行。

记者：在强制拆迁的执行过程中，若被拆迁人拒绝配合而发生人身危险，政府应当如何处理？

楼建波：在强制拆迁过程中，政府应严格按照法律的授权来执行，如果是司法强制拆迁，可以依照法律程序采取民事诉讼法上规定的罚款、拘留等强制措施，但不得对被执行人造成人身伤害。

王才亮：在强制拆迁过程中，应贯彻一个基本原则，即“人房分离”原则。对于强制拆迁，必须是穷尽了其他一切办法，工作做到位了以后才能实施。公民的人身权利优先于开发商的经营权利，优先于任何财产权利。在强制拆迁过程中，从政府角度讲，应尽力避免人身危险的发生，在被拆迁人出现危险时，拆迁应当停下来，等人、房分离了才能继续，否则，现场指挥者应对被拆迁人的人身伤害承担责任。

庄清忠：和谐社会首先要倡导和谐，即使有合法生效的裁决决定，拆迁过程中仍可协商解决。出现类似情形时，应当停止拆迁裁决的执行，继续协商，缓和矛盾，任何一方不得暴力执法、暴力抗法，一些特殊情况可以特殊处理，以保障被拆迁人拆迁后的生活质量。强制拆迁过程中任何一方出现违法违规行为，政府和司法机关都应及时依法制止，并追究其法律责任。

“即使是最穷的人，在他的寒舍里也敢于对抗国王的权威。风可以吹进这所房子，雨可以打进这所房子，房子甚至会在风雨中飘摇，但是国王不能踏进这所房子，他的千军万马也不敢踏进这间门槛已经破损了的破房子。”——英国前首相威廉·皮特

西方有句谚语：“风可进，雨可进，国王不能进。”它体现的是对私权的尊重。即使是穷人的寒舍，风能进，雨能进，国王不能进，是为法治的标志。

在18世纪的德国，有个著名的拆迁故事：国王威廉一世想在距离柏林不远的波茨坦修建一座行宫，但行宫选址地的前面有一座又残又旧的大风车磨坊。如果行宫修好了，这个破磨坊会遮挡眺望城区的视线。威廉一世派人前去与磨坊主人协商，希望能买下磨坊。谈判人员与磨坊主几经协商，晓之以情，动之以理，胁之以威，诱之以利，但磨坊主无论如何不同意拆迁磨坊。

对这样一个“不识抬举”、“不可理喻”的钉子户，威廉一世龙颜大怒，命令御林军强行拆除了磨坊。于是磨坊主一纸诉状把威廉一世告上法庭。是维护国王的权威还是保护小市民的利益？最后多名法官一致认定，被告擅用王权，侵犯了原告享有的宪法规定的财产权利，违反了《帝国宪法》第79条第6款。法庭最终判决：责成被告威廉一世，在原址立即重建一座同样大小的磨坊，并赔偿原告其他损失和费用150马克。

这个故事在德国法治进程上留下了重重的一笔，成为德国司法独立、平等的象征，同时也折射出王权与公民财产权的冲突。事实上，公权与私权，时常难以调和。而从尊崇公权到尊重私权，乃是法治的进步。法治的社会，法律是权利的保证，法律的一个重要理念是要维护弱势阶层的利益，对法律所确认的权利，应给予充分的保护。

长期以来，由于历史的原因，在我们的国度，公权至上的观念深入人心，私权利在不可一世的公权力面前显得渺小。如今，我们跨进市场经济时代，产权明晰是市场经济的基础，在这个转型的时期，一方面国家公权干预仍较广泛，一方面公民私权意识不断增强，公权与私权的冲突成为不可避免的现象。正确处理公权与私权的冲突，平衡公权力与私权利，是实现现代法治、建立和谐社会的重要课题。

法学家江平曾指出，正确处理公权与私权的冲突，必须坚持一个基本原则：对于公民的私有财产，除非法律有明确规定，否则任何人无权剥夺或者限制。

杨振山教授也认为：“民事权利(私权)固然要求公共权力提供方便和保障，但在中国目前更迫切的任务应当是防止公共权力对私权的威胁。”财产权利，是公民私权利的重要方面，对私权利的尊重和保护，必然要求对公民合法财产权利给予有力的保障。我国从“保护合法私有财产”和“保护人权”入宪到限制政府权力的《行政许可法》的颁布施行，从《民法典》草案的讨论到《物权法》草案的六审，正体现出一种观念的转变，体现出对公民财产权利、人身权利的尊重。

法治，从尊重私权开始！

 

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