70年：美国社会保障的“变”与“不变”
武汉科技大学文法与经济学院 董登新（教授）
网站：登新投资论坛国际俱乐部
过去70年，美国社会保障一直坚持不变的是：社会保险以联邦政府统筹下的现收现付制为鲜明特色；社会援助则以州地政府为主要载体的模式。
70年来，美国社会保障制度在基本模式保持不变的前提下，主要突出了四条主线的变化与发展：机构扩张、计划扩面、推迟法定退休年龄、提高FICA税率。不过，美国社会保障的每一次微小的改变，都是建立在《社会保障法》的历次修订和其他相关法规的制定上。
机构扩张：从3个人到6.5万人
“大萧条”重创后的美国在建立社会保障制度时，国内经济形势依然严峻，最初的社会保障工作进展也是十分困难的。社会保障委员会创立时，既无预算经费，也无固定职员和办公设施，委员会由总统指定的3个行政官员所组成，所需人员都是临时雇用而来。
在委员会成立之初的两年，他们主要做了三件事情：一是向公众宣传社会保障工作；二是登记并发放社会保障号（SSN）；三是设立地方办事处（field office）。
计划扩面：从摇篮到坟墓
美国社会保障运行是从1937年才开始进入正轨的。当时，美国的社会保障计划不仅覆盖面窄，而且面临的压力也是相当大的。直到1937年底，在美国65岁老年人口中，既无任何收入又无任何依靠的人占47.5%。这对当时成立不久的美国社会保障制度是一个严峻的挑战和考验。
不过，随着二战中美国经济的不断强大以及战后进入后工业化时代，美国社会保障所面临的难题很快在计划“扩面”中不断得以解决。一方面，社会保障计划种类逐渐增加，从老年保险（OAI）到遗属保险（SI）再到残疾保险（DI）、从失业保险（UI）到健康保险（HI）；从社会保险计划到社会援助计划；从联邦福利计划到州地福利计划等。另一方面，在单个社会保障计划上，参保人或受益者的覆盖面也在不断地扩大，其中，最有代表性的计划是老年保险计划与残疾保险计划。
70年来，美国社会保障不断“扩面”，它已构筑了一张庞大无比的社会安全网：从雇员到家庭，从配偶到子女、老人，从营养、教育到保健、医疗；从失业到就业，从摇篮到坟墓。截止2004年12月底，美国65岁以上人口中有90.7%的人正在享受社会保障OASDI福利。
退休年龄：从65岁到67岁
退休年龄是一个很敏感的社会保障变量。在一个高福利的国家，政府往往希望延长雇员退休年龄，推延社会保障福利支付，从而减轻财政压力；而雇员则希望适当提前退休，以便早点享受社会保障福利；雇主的心态则较复杂，一方面他希望有技术专长或管理能力的雇员能长期为他服务、甚至推迟退休；另一方面他又希望普通雇员年长时能提早退休，这样，既可空出岗位引入有竞争力的新人，同时又可以节省高龄雇员较高的社会保障税支付和雇主年金缴费。因此，法定退休年龄的确定是一个十分谨慎而重大的问题。
美国法定退休年龄的设计是按人口出生时间确定的。它的变化分为五个阶段：1924——1937年的14年间出生的人口，统一执行65岁的（整数）退休年龄；1938——1942年的5年间出生的人口，则执行每年等距延长2个月的递增退休年龄；1943——1954年的12年间出生的人口，统一执行66岁的（整数）退休年龄；1955——1959年的5年间出生的人口，同样执行每年等距延长2个月的递增退休年龄；1960年至今出生的人口，则统一执行67岁的（整数）退休年龄；也就是说，这一批人最早的法定退休时间应该在2027年。
由此可见，美国人花了22年的时间将退休年龄提高了2岁，即从65岁延迟至67岁。同时，为了鼓励人们推迟实际退休年龄，并阻止提前退休，在社会保障福利的领取水平上，制定了严格的规则：若以法定退休年龄领取的福利水平为100%，则提前退休者只能获得低于100%的福利，但最早退休年龄不得低于62岁；相反，推延退休者则可获得高于100%的福利，但有补偿奖励的最迟退休年龄不得高于70岁。
FICA税率：从2%到15.3%
美国的社会保险缴费是以特种“税”的形式征收的，这种征税方式更能体现它的权威性和强制性，尤其适合中央政府统筹下的现收现付制。美国社会保险主要有四种计划：老年与遗属保险（OASI）、残疾保险（DI）、住院保险（HI）和失业保险（UI）。除失业保险计划由联邦与州政府双重管理（各州制定的失业税率不等）外，其他社会保险计划均为单一的联邦统筹。
由于OASI、DI及HI以联邦保险缴费法（FICA）为依据，在全国范围内强制展开，因此，这三个计划的缴税合称FICA税，也称为社会保障与医疗保险税（Social Security and Medicare taxes）。其中，由OASI与DI合并的OASDI纳税，统称为社会保障税；住院保险税（HI税）也称医疗保险税（medicare tax）或是健康保险税（health insurance tax）。
FICA税的缴付不同于别的税种：第一，它是由雇主和雇员对半合缴；第二，缴税收入不混入一般财政收入，而是由财政部单独另设4个信托基金托管。1937年FICA税仅由雇主和雇员双边合缴雇员工资的2%，随后这一比例由于“现收现付”的需要而被不断提高，1990年，这一比例提高至15.3%。随后15年中这一总税负一直保持未变。今天，美国大约80%的雇员所支付的FICA税已超出其所支付的个人所得税。
代际负担：从16个到3.3个
社会保障的现收现付制，也就是用在职者（缴费者）今天的纳税支付退休者（受益者）今天的福利。当1935年社会保障创立时，这一机制运行很好。当时是每16个在职者支付1个退休者。因为退休者无法活得更久以得到更多的社会保障支票。1940年，美国人口的平均预期寿命为：男性61.4岁；女性65.7岁。但随着工业化与城市化的不断推进，以及家庭微型化，人口寿命不断提高，如今的形势已然大变样：2004年底估计，每3.3个在职者支付1个退休者，而且20年后，将是每2.3个在职者支付1个退休者。2000年，美国人口的平均预期寿命为：男性74.4岁；女性79.5岁。其中，65岁以上人口所占比重达到12.4%，2030年这一比例将达到20%。它们与1930年的5.4%相比，已是相去甚远。
正是眼前的压力与难题，美国社会保障“基金池”在一年一度的10年短期预测和70年长期预测中，经常会发出人们已不陌生的“防空”警报，时时告诫人们：要采取新的对策，否则，社会保障会出现危机！正是基于这一难题的长期困扰，从里根到克林顿、再到如今的布什，他们都在孜孜不倦地动脑筋、想办法，“私有化”改革方案一套一套，但最终都是纸上谈兵、无从下手。
原因何在？70年不变的社会保障定式思维的影响固然根深蒂固，但“好变”与“善变”的美国人却动不了其根本的原因，则在于以社会保障为核心的美国社会安全网，它是一个三支柱的多层次结构体系，“三条腿的板凳”稳定性好、适应性强。一朝一夕之间要轻易动它，难！布什的决心大，但行动有多大，我们正拭目以待。